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¿Para qué sirve un presupuesto?

26/03/2012

Por Jordi Marsal - Esta pregunta puede parecer innecesaria, pero en mi opinión no lo es. Y ¿por qué? Sencillamente, y aunque pueda parecer paradójico, porque hablamos de presupuestos como si sólo estuviésemos hablando de números y de un debate cuantitativo. Y un presupuesto es mucho más que esto.

Tres deben ser las funciones de un presupuesto:

  1. Un presupuesto es la expresión cuantificada de las líneas políticas y de las prioridades que el gobierno tiene.
  2. Un presupuesto es un instrumento de gestión para llevar a la práctica estas políticas y prioridades.
  3. Un presupuesto debe reflejar el gasto real de cada ministerio y su distribución interna.

Cuando vamos a hablar sobre el gasto de defensa en términos absolutos y en términos relativos en relación con el PIB, debemos acudir a las fuentes. Pero, sorprendentemente, los datos son diferentes según la fuente a la que acudamos: el propio presupuesto y las diferentes presentaciones que de él se hacen, los datos que publica la OTAN, los datos recogidos por la Agencia Europea de Defensa, los datos ofrecidos por diversos centros de pensamiento y análisis relacionados con la defensa y que elaboran sus propios datos a partir de diversas fuentes.

Los datos de la OTAN tienen la virtud de permitir la comparación entre los diversos miembros, ya que en principio han sido elaborados con la misma metodología. Pero si los comparamos con los datos existentes en los presupuestos oficiales aprobados por el Parlamento, vemos que no coinciden. ¿Qué sucede?

En primer lugar, que no se consideran los mismos gastos. Por ejemplo, la OTAN considera los gastos de las pensiones militares o parte de los gastos de los organismos paramilitares (Guardia Civil). Estos gastos en nuestro presupuesto no forman parte de la sección 14, Ministerio de Defensa, en los Presupuestos Generales del Estado. En segundo lugar, la metodología es distinta, ya que la OTAN considera los gastos realmente realizados durante el año. Y esto nos lleva al siguiente punto de nuestro análisis.

Cuando se habla del presupuesto de defensa, ¿de qué hablamos realmente? Podemos hablar del presupuesto inicial del Ministerio sin sus OOAA, podemos hablar del presupuesto inicial consolidado, podemos hablar del presupuesto final consolidado o no, podemos hablar de la ejecución del presupuesto consolidado o no... Y en cada caso nos referiremos a cifras muy distintas.

Tomemos como ejemplo el año 2007:

   - Inicial:                                                                  8.052 millones

   - Inicial consolidado:                                              9.238 millones

   - Final consolidado:                                                 10.898 millones

   - Consolidado ejecutado:                                        10.512 millones.

Vemos que las diferencias son significativas. El inicial consolidado es un 14,7 % superior al inicial. El consolidado ejecutado es un 30,6 % superior al inicial y un 13,9 % superior al inicial consolidado. Los tantos por ciento varían cada año según la situación económica general (las diferencias se van haciendo más pequeñas con la crisis), pero en todos se producen las correspondientes variaciones.

Cuando analizamos o debatimos sobre los presupuestos de Defensa debemos precisar sobre cuál de ellos hablamos, so pena de hacernos trampas al solitario. En mi opinión, si queremos debatir sobre el gasto de defensa debemos debatir sobre el gasto real realizado, es decir, sobre el presupuesto consolidado ejecutado de la sección 14 de los Presupuestos Generales. Este es el que refleja el total del gasto de defensa (en términos de contabilidad pública presupuestaria española, otro tema es en términos de contabilidad nacional, pero ésta es otra cuestión) realmente gastado durante el ejercicio presupuestario anual (otra cosa es que se pague efectivamente en el año).

Esta es la foto real cuantificada que permite el análisis de lo que realmente se gasta y permite las comparaciones interanuales del gasto real. Permite también el análisis y la comparación en cada aspecto de la clasificación presupuestaria: económica, orgánica o funcional. Y esto es así porque al mismo tiempo que se producen cambios en la cantidad global también se producen cambios a lo largo de la ejecución anual por cambios de partidas internos.

¿Por qué se produce esta complejidad? Por varios motivos. Porque la gestión del presupuesto puede realizarse directamente por el Ministerio en sentido estricto o indirectamente a través de sus OOAA. Porque a lo largo del año se producen incrementos o decrementos de las partidas presupuestarias, sea por la incorporación de remanentes de crédito, por el aumento de las partidas ampliables, por la generación de ingresos no previstos, por recortes presupuestarios producidos a lo largo del año para reconducir el déficit general, etc. Porque al gestionar el presupuesto se producen incidencias que causan movimientos internos entre distintas partidas presupuestarias. Porque una buena gestión permite ejecutar en mayor o menor grado las previsiones, sobre todo en el caso del capítulo sexto de inversiones.

Si queremos que los debates sean coherentes intelectualmente, productivos para generar propuestas para mejorar los presupuestos y su gestión , y para que podamos distinguir si vamos a debatir sobre voluntades políticas o sobre las realidades del gasto real en defensa, deberíamos tener en cuenta todos estos elementos señalados que suponen un elevado grado de complejidad que corresponde a la complejidad de los presupuestos que, si se me permite, no son algo estático, sino un organismo mutante a lo largo de su vida.

Y todo esto debemos tenerlo en cuenta para no dar argumentos a aquellos que, erróneamente, piensan que España gasta demasiado en defensa y, sobre todo, para formular propuestas que permitan mejorar cuantitativa y cualitativamente nuestra seguridad y defensa, también a través de este instrumento de gestión que son los presupuestos del Ministerio de Defensa de España.

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