Augustine

Se cumplen 35 años de la publicación en la Defense Systems Management Review de un artículo titulado “Augustine´s Laws and Major System Development Programs”. Su autor, Norman R. Augustine, que llegó a ser CEO de Lockheed Martin, era entonces vicepresidente de Martin Marietta Aerospace para investigación y desarrollo y con anterioridad había ocupado cargos de responsabilidad en el Ejército y el Departamento de Defensa norteamericanos.

El artículo incluía 15 premisas o “leyes”, a las que posteriormente se añadieron otras ocho, que pretendían explicar diferentes problemas relacionados con la política de adquisiciones en general y con los programas de obtención en particular.

El trabajo inicial se convirtió posteriormente en un libro[1] que incluía 52 “leyes” que básicamente planteaban la necesidad de analizar adecuadamente las experiencias y lecciones aprendidas de los programas de armamento para intentar optimizar resultados en el futuro. Básicamente aprender a través del estudio de la Historia.

Su premisa más conocida planteaba los problemas del crecimiento exponencial de los costes de desarrollo de los sistemas de combate principales, unidos al declive de los presupuestos de defensa, en los siguientes términos:

“En el año 2054, el presupuesto de defensa norteamericano alcanzará exclusivamente para comprar un avión de combate que tendrá que compartirse por la Fuerza Aérea y la Armada a razón de tres días y medio por semana cada uno, mientras que el Cuerpo de Marines tendrá que conformarse con utilizarlo durante el día adicional de los años bisiestos”.

Quizás una “boutade” muy gráfica que se basaba en los datos que proporcionaba el autor y según los cuales los costes de desarrollo de un avión de combate se habían multiplicado por cuatro cada década desde el final de la Segunda Guerra Mundial, mientras que los de los buques y vehículos de combate lo hacían por dos.

La tesis de Augustine en este caso era que había que analizar cuidadosamente la “eficiencia” real de los sistemas complejos en operaciones de combate y buscar un equilibrio entre sofisticación tecnológica y eficacia operativa. Según planteaba, en ocasiones la solución más simple resultaba más eficaz y eficiente.

El análisis aislado de esta “ley” de Augustine pudiera llevar a la conclusión de que es inviable continuar con desarrollos de sistemas principales dada su complejidad tecnológica que haría inviable abordar los proyectos desde el punto de vista financiero. El propio autor explica como esa conclusión se aleja de la realidad puesto que sus tesis afectan a otros factores que hay que considerar, no directamente relacionados con el desarrollo o la complejidad tecnológica, y que, tres décadas después, aparecen vigentes.

El factor humano. Buena parte de las “leyes” se refieren a este factor. En el aspecto cuantitativo, Augustine predecía un incremento en el número de empleados públicos implicados en programas de armamento, lo que no necesariamente llevaría a una mejor gestión

En su opinión, los factores cualitativos, como la motivación de las personas, son más importantes. El rendimiento en una organización no depende del número de sus empleados. En se sentido la tesis de Augustine era que el crecimiento descontrolado de una organización lleva a que crezca el número de “trabajadores improductivos” de tal manera que el trabajo de los “productivos” se ve afectado por tener que rectificar de forma recurrente los problemas planteados por los primeros.

“La décima parte del personal implicado en un determinado proyecto produce un tercio de los resultados. El incremento del número de personas solo sirve para reducir la calidad de los resultados”

Diferentes factores afectan a la motivación. En primer lugar hay que considerar el factor de la formación. Un aspecto clave que está directamente relacionado con lo que denomina como la “turbulencia de la política de personal” para referirse a la falta de continuidad en los destinos del personal implicado en política de adquisiciones. Una situación que planteaba como mejorable en la década de los 80 en el Pentágono y que había además que conjugar con la excesivamente prolongada permanencia en algunos puestos. Una rotación demasiado frecuente es igualmente dañina que permanencias muy prolongadas en el mismo puesto. Lo que plantea, en definitiva, la necesidad de establecer perfiles de carrera específicos en las organizaciones de adquisiciones.

El perfil de carrera lleva a determinar también factores asociados como una adecuada política de incentivos. Pero lo que, en opinión de Augustine, es más importante, es determinar con claridad cuáles son los niveles de decisión y resultados que se esperan en cada escalón de la organización.

Teoría de los tiempos. Es preciso analizar los tempos de las diferentes fases de los programas. Augustine anunciaba que “si persiste la tendencia actual, la mayoría de los nuevos sistemas serán obsoletos cuando se produzca su entrega”.

Los datos que ofrecía es que los tiempos medios desde la decisión de abordar un programa hasta su disponibilidad operativa plena se estimaban en 8 años durante la década de 1980, lo que había supuesto un alargamiento considerable en relación con los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. El problema no está tan solo en la tecnología o en el volumen de recursos financieros necesarios. Augustine aseguraba que los tiempos de desarrollo de un nuevo sistema incluyendo su fase conceptual y de decisión se habían incrementado a un ritmo de tres meses por año desde mediados de la década de los 60. Es decir 3 años por cada década. Siguiendo su lógica tres décadas después de formular esta hipótesis el desarrollo de un sistema principal se habría alargado 9 años adicionales. Lo que nos lleva a tiempos medios de entre 10 y 20 años para el desarrollo de un sistema principal.

Por otro lado hay que combinar los tiempos necesarios para el desarrollo de las tecnologías, el planeamiento y programación, las rotaciones de personal y la gestión financiera. El autor aprecia una inconsistencia en la coordinación de esos calendarios: “intentamos desarrollar sistemas principales con horizontes tecnológicos a 10 años, programas que duran una media de 8, enmarcados en planes de equipamiento quinquenales, a cargo de personal que está una media de tres años en sus destinos y con un presupuesto asignado con carácter anual”.

Por otra parte algunas “leyes” hacen referencia a los retrasos en los programas. A través del estudio de varios casos concretos, Augustine llega a la conclusión que la mayoría de los proyectos contemplan retrasos en la ejecución por diferentes razones, pero que puede establecerse como norma que aquellos proyectos que excedan 1/3 del tiempo establecido para su ejecución se dilatan en el tiempo hasta convertirse en inasumibles. Este factor plantea dos problemas: es preciso establecer estimaciones realistas de la duración de los programas y de sus hitos principales, así como establecer las condiciones de cancelación de un programa porque deja de ser viable.

Extracostes. Los datos de Augustine indicaban que en la fecha de publicación de su artículo, el 67% de los programas en curso tenían extracostes de un 100% sobre lo previsto a pesar de que las estimaciones iniciales se habían ajustado hasta el centavo de dólar. El problema identificado no se refería tanto al ajuste en la estimación financiera inicial sino de cómo, “sensu contrario”, ajustar el programa a un techo de gasto determinado. Es decir actuar no tanto en la elevación de los techos financieros como sobre los calendarios de ejecución y los requerimientos. En realidad con esa solución se producen extracostes de igual manera pero estos no se abordan mediante la aportación de fondos adicionales, sino mediante otro tipo de medidas que obligan tanto a usuarios, como a gestores y fabricantes a introducir diferentes factores de revisión y a la introducción de buenas prácticas en la gestión de los proyectos.

Competición entre suministradores. Para Augustine este factor es la esencia de una buena gestión, porque la ausencia de competencia disminuye las posibilidades de éxito de un programa. Pero en su opinión la competición tiene sus límites, y en ese sentido plantea el problema que presenta la selección de la oferta más barata sin considerar otros factores, como el estudio completo de los costes de ciclo de vida o la solidez empresarial. Augustine menciona el riesgo de introducir en el mercado a ofertantes que se pueden permitir el lujo de bajar los precios de la oferta pero sin disponer de la suficiente capacitación técnica para llevarlo a cabo. Para ilustrar la desconfianza que esa práctica produce entre los usuarios cita la anécdota de un vuelo en un helicóptero del US Army en cuya cabina había una pegatina que decía “precaución, este helicóptero lo ha fabricado el ofertante más barato”.

El dilema de los gestores. Los responsables de las adquisiciones se enfrentan a un dilema puesto que tienen que proporcionar un producto útil, con un coste razonable y de forma oportuna. Estos aspectos se ven afectados por diferentes factores sobre los que difícilmente puede actuar. El primero está en relación con la disponibilidad de fondos no tanto en cantidad como en cuanto a su disponibilidad real para poder utilizarlos. De forma casi sistemática los gestores reciben los fondos en unos plazos muy ajustados que complican su tarea. El segundo factor se refiere a la necesidad de tener que alcanzar requisitos imposibles o con muchos riesgos. Finalmente, el tercero está relacionado con el tiempo de obtención que presenta calendarios irreales. La recomendación de Augustine es una preparación exhaustiva y realizar estimaciones lo más ajustadas posibles, no tanto de las necesidades de fondos como de las fuentes de financiación y de la viabilidad de los proyectos en términos de características técnicas y plazos de entrada en servicio.

[1] Augustine, Norman. Augustine´s Laws. American Institute for Aeronautics and Astronautics. 1984.