¿Nos podemos permitir una industria española de defensa 1

1. Introducción.

La razón de esta pregunta en estos momentos es la coexistencia en el tiempo de una serie de retos y de cambios en el panorama estratégico, económico y político internacional que están generando fuertes incertidumbres, no ya solo sobre la viabilidad de una industria española de defensa, sino sobre la propia capacidad de España para mantener una política de seguridad y defensa que atienda a todas las amenazas que nuestro país, así como nuestros aliados en el marco de la seguridad colectiva, están sufriendo en estos momentos.

Tres son a nuestro juicio los elementos definitorios del futuro del sector industrial de defensa; por una parte la losa de los Programas Especiales de Armamento, que aunque se hallan en la fase final de su ejecución iniciada en 1997, se encuentran con unos pagos pendientes de ser afrontados por el Ministerio de Defensa que superan los 21.000 millones de Euros hasta el 2030; cantidad que excede de las capacidades de los presupuestos actuales de inversiones del Ministerio de Defensa.

El segundo elemento son los nuevos programas que deberían iniciarse en los próximos años. Para el año 2023, la industria española se habrá quedado sin programas nacionales, y todavía quedará una gran deuda pendiente de pago. Pero lo que es más grave, si no se inician nuevos programas la operatividad y eficiencia de nuestras fuerzas armadas quedará muy reducida al no cubrirse necesidades imperiosas no satisfechas con los denominados PEAs. El incierto panorama presupuestario abre grandes incógnitas sobre la supervivencia de nuestro esquema de defensa tal como lo hemos conocido en las últimas décadas.

Finalmente el escenario internacional y particularmente europeo, suponen nuevos retos. La creciente amenaza rusa, el Brexit, la próxima presidencia de Donald Trump, las tensiones entre los países del Este de Europa con las grandes potencias continentales y la reciente iniciativa alemana de impulsar un incremento del gasto militar, son acontecimientos que van a producir consecuencias en el ámbito de la seguridad y defensa. No sólo hay que considerarlas, si no que debemos prepararnospara afrontar los riesgos y aprovechar las oportunidades que se derivarán de todos estos acontecimientos.

2. Los Programas especiales de armamento.

Denominamos Programas Especiales de Armamento (PEAs) a aquéllos desarrollados o en ejecución por el Ministerio de Defensa que se benefician del modelo de contrato con abono total del precio y de la financiación parcial o integral con cargo a anticipos reintegrables del Ministerio de Industria, sin coste financiero para el comprador final ni para la empresa contratista.

En la actualidad y de acuerdo a la última reprogramación, según acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de junio de 2015, son 22 los programas que se han beneficiado de este modelo. El importe total actualizado a junio de 2015 asciende a 30.060 millones de euros, habiéndose pagado desde el inicio de los programas en 1997, 8.667 millones de euros y estando pendiente de pago, 21.407 millones de Euros; de ellos 14.500 aproximadamente corresponden a los anticipos del ministerio de Industria, que conforme al calendario de pagos aprobado, se reintegrarán en su gran mayoría en los últimos años del periodo de pago, que alcanza hasta el año 2030.

Los antecedentes

En 1996, el gobierno se encontró encima de la mesa tres programas de grandes adquisiciones que debían ponerse en práctica de forma inmediata por diferentes razones:

-Eurofighter. El gobierno español, el dos de septiembre de 1985, firmó el MoU de adhesión al programa del nuevo avión de combate europeo, Eurofighter, participando en su programa de I+D con un 13%, porcentaje estimado de participación industrial en la producción y también del número de unidades sobre el total que serían adquiridos por España. En 1996, España había gastado más de dos mil millones de euros en el desarrollo del avión, la mayor cifra invertida nunca en España en un programa de I+D, y había llegado la hora de la firma del primer contrato de producción y apoyo logístico para 148 unidades, de las que veinte serían para España y que se firmó en diciembre de 1997 gracias a esta modalidad de financiación.

- Fragatas F-100. En noviembre de 1993 se firmó la orden de ejecución para la definición del proyecto de las fragatas F-100 que estaba listo en 1996. La Armada había definido un diseño innovador, encapsular en una fragata de 6.000 toneladas el sistema de combate y los sistemas de armas de los destructores norteamericanos ArleighBurke de 9.000 toneladas, y el gobierno debía decidir en aquel momento si continuar con el programa o perder la capacidad naval de superficie con la baja de las fragatas Baleares producida en los años anteriores.

- Carro de combate Leopardo. En junio de 1995, los gobiernos de España y Alemania firmaron un MoU por el cual Alemania alquilaba, a un coste mínimo, 108 carros Leopard 2A4 para el ejército español, tras el fiasco de los carros AMX-30. Dicho MoU incluía la condición de que España adquiriese un mínimo de 200 carros Leopard 2A5 de la empresa alemana KraussMaffei bajo una licencia de cofabricación en España.

En ese momento, 1996, existían unas condiciones macroeconómicas complejas derivadas de la crisis de 1993 y además España aspiraba a ingresar en el Euro en el año 2002, para lo cual debía ajustar las tres grandes variables macroeconómicas principales: déficit publico, inflación y deuda pública que en 1996 estaban muy lejos de los criterios de convergencia exigidos por Bruselas.

Esto implicaba que cualquier acción inversora del estado requería de una estructura de financiación que no afectase a los objetivos macroeconómicos de convergencia, y por esta razón y para las obras públicas mayores, se aprobó en la Ley de Medidas Urgentes Presupuestarias de 1997, la modalidad del contrato de obra con abono total del precio, ( sistema denominado “alemán” que permitía que las empresas contratistas cobraran al final de la ejecución de su contratocon el estado); a ello había que sumar que la Ley General Presupuestaria permitía extender compromisos de crédito hasta diez anualidades. En la práctica suponía que el Estado podría pagar cualquier obra pública a lo largo de los diez años siguientes a la terminación de la ejecución.

Con una Disposición Adicional de la Ley de Acompañamiento de 1997, se autorizó aplicar este sistema de financiamiento a las compras de plataformas militares, facilitando de esa manera alargar los pagos a los proveedores a lo largo de los diez años siguientes a las entregas de los equipos.

Sin embargo, las compañías suministradoras no estaban en condiciones de ser financiadoras del estado, sobre todo porque las contratistas de los programas formaban parte del sector público; y además con los altos tipos de interés de 1997, hubiera resultado muy oneroso para las arcas públicas. De esta manera se decidió que sería el Ministerio de Industria quien prefinanciaría a las empresas bajo la modalidad de préstamos reintegrables sin interés, y que éstas devolverían el dinero recibido al Ministerio de Industria cuando cobraran de Defensa, vinculándose los pagos de los anticipos a los cobros desde el Ministerio de Defensa, de manera que para las empresas suministradoras este mecanismo de financiación resultaba neutral. Pero no todos los recursos para financiar los contratos procedían del Ministerio de Industria. Se estableció que al comenzar las entregas físicas, Defensa debería comenzar a hacer efectivos los pagos de la parte no financiada por industria. La idea era financiar la parte de desarrollo e innovación que incorporaba cada programa y que el ministerio de Defensa asumiera los pagos por la producción.

Como condiciones para poder abordar estos proyectos se estableció un programa industrial y de transferencia de tecnología que permitió privatizar a una buena parte del tejido industrial nacional de defensa, crear decenas de miles de puestos de trabajo cualificados y generar unas capacidades en productos que posteriormente han generado importantísimos contratos en el exterior. En los años de desarrollo de los PEAs, Navantia ha vendido fragatas a Noruega y buques LPD a Australia e ingeniería de los destructores australianos. Un derivado del Pizarro, el Ajax, se está suministrando al ejército británico y aviones Eurofighter se han exportado a Austria, Arabia Saudita y Omán. El importe de estos contratos superaron los 10.000 millones de Euros para la industria española. Un éxito muy superior a la media de los programas no militares que se beneficiaron de esquemas similares de financiación.

La razón por la cual estas operaciones de financiación no afectaban al déficit público era por tratarse de operaciones financieras del estado( préstamos del Estado al sector público empresarial). En virtud del Sistema Europeo de Cuentas vigente en aquel momento, las inversiones en defensa tenían la consideración de gasto corriente y por tanto la imputación a déficit se hacía cuando se producía un pago no financiero, es decir cuando Defensa realizara efectivamente los pagos a los contratistas, bien para la propia ejecución de los contratos bien para cancelar los anticipos del Ministerio de Industria con cargo a su presupuesto ordinario. Conforme al Sistemas Europeo de Cuentas vigente en aquel momento (SEC 1995) se consideraba la inversión militar como un gasto corriente, igual que la factura de la luz. Sin embargo,el SEC 2010modificó el tratamiento de las inversiones en Defensa configurando las inversiones militares como una Formación Bruta de Capital, atendiendo a su naturaleza, vida útil e innovación tecnológica, de manera que la imputación a déficit se realiza cuando se produce la entrega efectiva del material.

Esto significa que si antes de 2010 durante cuatro años se pagaban 100 euros cada año por un avión, la imputación a gasto y por tanto a déficit era de 100 euros cada año; con la nueva normativa,en el año de la entrega se imputan 400 euros. Si en 1997, el Sistema de Contabilidad Nacional hubiera sido el vigente no hubiera sido necesario acudir a la fórmula del anticipo del Ministerio de Industria y se hubieran utilizado recursos ordinarios evitándose el problema existente hoy en día.

¿Por qué ha crecido tanto la factura de los nuevos programas?

Los cuatro programas firmados en la Legislatura 1996-2000 ascendían a unos 12.847 millones de Euros con un presupuesto medio de inversión del Ministerio de Defensa en el citado periodo de 1.700 millones de Euros, es decir que el total contratado suponía 5,5 veces el presupuesto anual de inversiones de 1999, último año de esa legislatura.

Como consecuencia de incorporarse nuevos programas entre los años 2000 y 2009 por importe de 16.000 millones de Euros adicionales que se acogieron a esta modalidad, sin haberse incrementado el presupuesto y sin haberse pagado casi nada de los cuatro primeros programas, el importe de los contratos acogidos a este modelo ascendió a 26.692,5 millones de Euros, y los pagos efectuados por Defensa ascendían a 4.090 millones de Euros, en 2009, resultando una cantidad pendiente de pago a dicha fecha de 22.603 millones de Euros. Para poder incrementar el importe de los contratos, el ministerio se benefició de la eliminación en la Ley General Presupuestaria de 2003 del límite de diez años para comprometer recursos futuros. De esta manera se realizó una reprogramación con un allanamiento de la curva de pagos hasta el año 2025, y de esta manera posibilitar iniciar estos nuevos programas.

Pero a consecuencia de los retrasos en los pagos, modificaciones contractuales y toda clase de avatares, dicha cantidad se había elevado por los mismos programas a 31 de diciembre de 2012 a 33.345 millones de Euros. La diferencia se justifica básicamente en dos programas, Eurofighter (de 9.255 a 13.596 millones de Euros por la firma de la tranche 2 del programa); y A-400 M (de 4.442 a 5.819 millones de Euros). Cantidad que mediante ajustes en las entregas, básicamente reducciones en el número de plataformas a adquirir, quedó en un total pendiente de 29.479 millones de Euros después de la reprogramación aprobada en 2013.

Desde 2012, los pagos para atender estos programas se han realizadovía crédito extraordinario aprobado por Consejo de Ministros y ratificado como Real Decreto en el Congreso. De esta manera las cantidades que debían destinarse a pagar los programas especiales que suponen el 85% del total de inversiones de este periodo, no quedaban reflejadas en las Leyes de Presupuestos iniciales de cada año. Sin embargo el pasado 7 de julio, el Tribunal Constitucional declaró que la vía del crédito extraordinario era inconstitucional ya que no se reunían los requisitos de urgencia que se exigen para esta modalidad legislativa, al existir una planificación de pagos acordada hasta el año 2030, de manera que los pagos deben atenderse con los créditos ordinarios del ejercicio a partir de 2017 y esta es otra novedad que afectará a los mecanismos de pagos de estos proyectos a futuro.

Esto supone que el Ministerio de Defensa deberá recoger las cantidades destinadas a la amortización de los Programas Especiales de Armamento el próximo anteproyecto de presupuestos que se presente al Congreso.

De acuerdo con la reprogramación que está vigente en estos momentos y al no haberse abonado las cantidades presupuestadas para 2016 como consecuencia de la situación de interinidad política, el año que viene deberán afrontarse pagos con cargo a estos programas por unos dos mil millones de Euros que deberán ser consignados en el presupuesto inicial de 2017.

Sin embargo, a medida que se incrementaba el importe de estos programas por muy diversas causas, el presupuesto de Defensa continuó descendiendo. Así en 2016 el presupuesto total de inversiones (incluyendo créditos para mantenimiento) del Ministerio de Defensa asciende a 404 millones de Euros; lo que significa que los pagos pendientes de 21.407 millones de Euros suponen 52 veces el presupuesto anual de inversiones de este ejercicio.

En la actualidad de los 22 programas, la situación de entregas es la siguiente:

-Programas terminados 13

-Programas sin terminar con más del 80% de las entregas efectuadas: 3

-Programas a terminarse antes de 2020: 3

-Programas con entregas más allá de 2020: 3 ( S-80, A400M y NH-90).

Esto implica que a estas alturas, no hay ya posibilidad de renegociar el alcance de los contratos, sólo las condiciones de pago.

Continuará en ¿Nos podemos permitir una industria española de defensa? (y2)