Hacia un marco jurídico de sostenibilidad económica de las Fuerzas Armadas 1

Las Fuerzas Armadas españolas constituyen un instrumento fundamental en la defensa de los intereses nacionales, conformándose como un elemento primordial de la política exterior; participando en aquellos escenarios donde los intereses patrios lo reclaman.

El cumplimiento de estas misiones, junto con el mandato constitucional de defensa de la integridad territorial, requiere una serie de capacidades militares que han de tener respaldo presupuestario suficiente.

La situación económica de España tras la crisis surgida en 2008 ha conllevado la necesidad de reducir el gasto público, lo que ha afectado a los Presupuestos Generales del Estado en general y a los asignados al Ministerio de Defensa en particular. Paralelamente a esta situación, las amenazas a la seguridad internacional han cambiado sustancialmente; habiendo evolucionado hacia un marco geográfico más complejo y con la utilización de técnicas terroristas que requieren un cambio en los medios técnicos a emplear.

Esta realidad exige plantear las necesidades reales que garanticen las inversiones en defensa y seguridad de una manera duradera. En esta línea, la Ministra de Defensa, en su comparecencia parlamentaria del 20 de diciembre pasado manifestó la intención de tramitar una Ley de Sostenibilidad de las Fuerzas Armadas que permita recuperar el “músculo económico” y dotar de “estabilidad presupuestaria” al Departamento.

Se trataría de establecer un escenario sostenible a las Fuerzas Armadas, con independencia del color político de los Gobiernos, toda vez que las capacidades militares no pueden improvisarse y son objeto de planificación, ejecución y sostenibilidad a largo plazo.

La propia titular del Departamento insistió en esta línea en su conferencia de 9 de marzo de 2017 en el Club Siglo XXI, al indicar que “la inversión en defensa tiene una prima de riesgo cero y todo son ventajas”. Consideró que no ha de contraponer el gasto en defensa con los gastos sociales, pues únicamente garantizada la seguridad pueden los ciudadanos disfrutar de las ventajas y servicios que el Estado proporciona.

Acometer este cambio político y normativo constituiría un gran avance para las Fuerzas Armadas y el desarrollo de sus misiones; pero la cuestión requiere una aproximación a varios aspectos, tales como determinar el esfuerzo nacional en defensa, los compromisos internacionales y procedimiento de regulación y estructura de la norma.

1.- CONSIDERACIONES GENERALES.

La Cumbre de la OTAN celebrada en Cardiff (Reino Unido), septiembre de 2014, acuerda que los Estados Miembros dediquen el 2 por 100 del PIB a Defensa, cifra que se encuentra lejos del actual esfuerzo en defensa realizado por España, que en el año 2015 alcanzó (sobre créditos finales) el 0,75 por 100 del PIB. No obstante más adelante se analiza el impacto real en el PIB teniendo en cuenta los estándares de OTAN a la hora de fijar lo que se consideran gastos en Defensa.

Este esfuerzo económico se encuentra, como puede verse en el Cuadro 1, alejado de las Naciones a la cabeza en liderazgo en política internacional y en operaciones militares.

Entidad

% PIB/Defensa

OTAN

3,04%

USA

4,75%

Reino Unido

2,56%

Alemania

1,34%

Francia

1,92%

Italia

1,19%

Turquía

1,81%

(Cuadro 1, gasto en Defensa y PIB de nuestros aliados)

2.- POLÍTICA DE DEFENSA Y ESFUERZO FINANCIERO DE NUESTROS ALIADOS,

La superación del concepto de las Fuerzas Armadas como un elemento exclusivo de defensa territorial, unido al complejo mosaico de amenazas a la seguridad; nos lleva a entender, de manera preferente, la política de defensa y el consiguiente esfuerzo económico en el marco de las alianzas internacionales.

España lleva participando en operaciones en el exterior desde hace más de 25 años; tomando una parte activa en las decisiones de seguridad y defensa tanto de la OTAN como de la UE.

2.1. OTAN.

Las naciones que integran la OTAN representan el 70 por 100 de la riqueza mundial, siendo además los países con una más larga trayectoria de estabilidad democrática; lo que otorga un papel de liderazgo mundial a la hora de tomar decisiones que afectan a la seguridad global.

País

% Presup.

País

% Presup.

Bélgica

3,70%

Luxemburgo

0,10%

Canadá

4,80%

Países Bajos

4,00%

República Checa

0,50%

Noruega

1,90%

Dinamarca

2,60%

Polonia

1,30%

Francia

7,90%

Portugal

0,50%

Alemania

19,10%

España

2,80%

Grecia

0,60%

Turquía

1,40%

Hungría

0,30%

Reino Unido

15,20%

Islandia

0,00%

Estados Unidos

25,20%

Italia

7,00%

Total

100.0

(Cuadro 2, Aportación de los Estados Miembros al Presupuesto OTAN)

Desde su constitución hasta la caida del bloque comunista, la Alianza tuvo como finalidad principal la política disuasoria frente a dicho bloque. Caido el muro de Berlín, el esfuerzo de los Jefes de Estado y de Gobierno de la Alianza ha sido dotarse de capacidad de despliegue. De tal modo que la Alianza definió en 2007 la Comprehensive Political Guidance (CPG), tendente a dotar a la organización de Fuerzas Conjuntas expedicionarias.

La evolución de las amenazas y la definición de un escenario de terrorismo global ha redefinido la política de seguridad y defensa, de manera que se han potenciado no solo las unidades de fuerza, sino aspectos como la inteligencia o la ciberdefensa.

Esta evolución de la seguridad internacional ha tenido su influencia en el gasto en defensa; de forma que la tendencia tras la caída del muro de Berlín fue la reducción de este gasto en el mundo occidental, la amenaza terrorista creciente, su globalización y la pluralidad de escenarios existentes (Asia, Oriente Medio, SAHEL,…) hace que el gasto deba de ser incrementado.

El gasto militar de la OTAN supera sensiblemente el entorno del 60 por 100 del gasto mundial en defensa, siendo EE.UU. quien soporta un mayor esfuerzo con el 45 por 100 de dicho gasto; superando los aliados europeos incrementen el 20 por 100 del mismo, que justifica en cierta manera el acuerdo de 2014 de invrementar el presupuesto hasta el 2 por 100 del PIB de cada una de las naciones que lo integran.

Hay que tener en cuenta que el peso fundamental del gasto en defensa corresponde a las naciones, pues la aportación a las estructuras de la OTAN y sus Cuarteles Generales permanentes, operaciones o tácticos representa un mínimo porcentaje de tal esfuerzo. Otros aspectos como los Programas NSIP o determinados fondos específicos en operaciones para aquellas fuerzas que asuman el liderazgo de algunas actividades tampoco representan un esfuerzo cuantitativo importante.

OTAN ha acuñado el principio de cost lie where costs fall, en virtud del cual cada Estado participante en una operación cubre el coste del sostenimiento de sus Fuerzas.

Entidad

Importe ($)

Total OTAN

1.135

USA

2.370

Europa

545

Reino Unido

990

Alemania

557

Francia

765

Italia

393

España

306

Turquía

193

(Cuadro 3, esfuerzo per cápita en defensa)

2.2. Europa.

De las cifras antes reflejadas es fácil deducir que el esfuerzo de la UE en la defensa y seguridad no ha estado al nivel que la importancia política y la influencia requería. Tras la caída del bloque oriental, el nexo existente entre EE.UU. y los aliados europeos frente a ese bloque desapareció; existiendo en la actualidad coincidencias Europa-América, pero también discrepancias.

Por ello, Europa ha de definir su propia política de seguridad y defensa, crear estructuras permanentes e incrementar su gasto en defensa, de manera que este sea acorde con los objetivos perseguidos.

En este tenor, el Consejo de diciembre de 2016 refrendó las conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores de 17 de octubre y 14 de noviembre de 2016 para la implementación de una Estrategia Global de la UE en materia de Seguridad y Defensa.

En esta línea el Consejo aprobó también apoyar un Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP), que debería conllevar un Fondo Europeo de Defensa, con dos secciones: una “sección de investigación”, para financiar proyectos colaborativos de investigación en defensa; y una “sección de capacidades”, para desarrollar conjuntamente las capacidades de defensa acurdadas por los Estados Miembros.

En cualquier caso, la UE debe avanzar rápidamente en el desarrollo y definición de sus políticas de defensa, crear estructuras permanentes (hoy por hoy carece de un Cuartel General) e incrementar las capacidades nacionales a aportar.

3.- ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DE DEFENSA EN ESPAÑA,

Tal y como se ha indicado en el punto anterior, el esfuerzo económico respecto al PIB de España en Defensa se encuentra entre los más bajos de los aliados.

No obstante esta cifra ha de ser analizada con los criterios de la OTAN para su cuantificación; y ha de ser objeto de examen las principales partidas así como la técnica de presupuestación y sus modificaciones.

3.1. Aspectos generales.

A mayor abundamiento de lo recogido en el punto 1 respecto al porcentaje de PIB en Defensa, hemos de decir que del esfuerzo económico reflejado en los estados de gastos finales del Presupuesto del Ministerio de Defensa (8.100 mill€), el 40 por 100 corresponden a modificaciones presupuestarias acaecidas durante el ejercicio económico; lo que supone que el montante de créditos iniciales sobre el PIB únicamente alcanzaría el 0,54 por 100.

Partida Presupuestaria

Importe (Mill€)

Créditos Iniciales

5.787,89 €

Creditos OMP,s

711,00 €

Creditos PEA,s

874,00 €

Creditos generados INVIED

45,00 €

Diversas Mod. Créditos

684,37 €

TOTAL

8.102,26 €

(Cuadro 4, créditos iniciales y modificaciones presupuestarias 2015)

Esta circunstancia es de vital importancia, pues la incorporación de créditos a lo largo del ejerciciocomplica la gestión toda vez que tras la disponibilidad efectiva de los créditos han de tramitarse los contratos u otros negocios jurídicos onerosos necesarios.

3.2. Programas Espaciales de Armamento (PEAS).

Estos Programas iniciaron su andadura en los años 90, teniendo como finalidad la modernización de las Fuerzas Armadas así como la potenciación de la industria de defensa nacional; e incorporando como actores al sector industrial, el Ministerio de Industria (con sus diferentes adaptaciones) y el Ministerio de Defensa. Hemos de tener en cuenta que el número de puestos de trabajo del sector industrial de la defensa en España supera los 300.000 empleos entre directos, indirectos e inducidos.

Los 21 Programas en marcha superan los 30.000 mill€ en cuanto a coste total, planteando problemas en cuanto a su financiación real debido a la coyuntura económica sobrevenida en España; por lo que es necesario diseñar el mecanismo que permita el pago de las diferentes anualidades, coincidiendo con los hitos o paquetes de entrega de las empresas y el circuito de financiación del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (MIEYT).

En el marco de modernizar las Fuerzas Armadas y potenciar nuestra industria, se diseñó un sistema que conllevaba la entrega del material y equipo (así como las labores de I+D) en el plazo (corto) necesario para disponer del equipamiento, aplanando el gasto real mediante el circuito de préstamos del MIEYT:

El Programa era aprobado por SEDEF, incorporando el coste estimado del mismo, el periodo de entrega y el calendario de financiación, SEDEF (a través de DIGENECO) coordinaba la financiación de los Programas para incluir esta en los Presupuestos de cada ejercicio, Mediante Convenio entre el MIEYT, MINISDEF y la empresa adjudicataria del Programa se coordinaban las actuaciones: hitos de entrega, pagos presupuestarios, recepción y devolución de préstamos del MIEYT. Con cargo al Programa de gasto 464B “Apoyo a la innovación tecnológica en el sector de la defensa” y al concepto presupuestario 823 “Aportaciones reembolsables a empresas para desarrollo de proyectos tecnológicos industriales cualificados relacionados con Programas de Defesa”, el MITYC concedía el préstamo a la empresa gestora del Programa; que cubriría la parte de I+D incorporable al Programa. Con cargo a los créditos presupuestario de cada ejercicio, se abonaba a la empresa la cantidad fijada. Normalmente, se coordinaba el pago de MINISDEF a la empresa y la devolución de esta a MIEYT de la aportación; de manera que la empresa no tuviese que soportar costes financieros. Es más, este mecanismo supone en la práctica la obtención de financiación a coste cero, difícil de obtener en los mercados financieros.

(Cuadro 5, mecanismo financiación PEAS)

Este sistema en cuanto a su definición es plenamente adecuado, si bien la problemática se plantea cuando el calendario de hitos y entregas y la consiguiente previsión de pagos presupuestarios de MINISDEF no pueden cumplirse en su totalidad reflejo de la coyuntura económica; pues en este caso es necesaria aplazar pagos lo que sin duda conllevará un coste financiero para la empresa que finalmente repercutirá.

En el momento actual, el análisis ha de centrarse en el sostenimiento de los gastos para abonar las cantidades pendientes de los PEAS, que se fija en unos 21.000 mill€, y con u n horizonte y temporal hasta el año 2030.

En esta línea, la media a reflejar en los presupuestos de cada ejercicio económico sería de unos 1.500 mill€ a partir de 2018 (el anteproyecto de Presupuestos Generales del estado para 2017 incluye la cantidad de 1.824 mill€).

Sin embargo esta cantidad media, ha de adaptarse a los calendarios e entrega de material o hitos trascendentes de cada Programa, existiendo una estimación que se reproduce en el cuadro 6, que llevaría al máximo de gasto en el ejercicio económico 2020.

(Cuadro 6, calendario de pagos PEAS)

3.3. Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMPS).

Por lo que respecta a las OMPS el proceso de presupuestación es consecuencia de la aprobación de las OMPS en las que España participa.

Conforme determina la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, el Gobierno, con autorización de las Cortes, ha de aprobar las Operaciones en que participan nuestras Fuerzas Armadas. Por lo tanto, no puede planificarse ni cuantificarse adecuadamente las cantidades para OMPS puesto que las fechas y procedimientos de los Presupuestos Generales del Estado y de la participación de OMPS son diferentes.

De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio ha de ser remitido a las Cortes antes del 1 de octubre de cada año; si bien el Gobierno suele aprobar la participación de las Fuerzas Armadas en OMPS en el mes de diciembre. Consecuentemente, las cantidades a destinar a OMPS no pueden incluirse en su exactitud en los estados de gastos del presupuesto.

Ahora bien, esto no obsta para que las cantidades iniciales que figuren en el presupuesto de cada ejercicio (17 millones de euros normalmente) deban elevarse sensiblemente, de manera que permitan acometer los gastos de mayor inmediatez desde que se inicie el ejercicio.

3.4. Modificaciones Presupuestarias.

Tomando como base numérica el ejercicio 2015, las modificaciones presupuestarias que incrementaron los créditos iniciales (excluidos PEAS y OMPS) se elevaron a 684,37 mill€; cifra que supone el 12 por 100 sobre los créditos iniciales; cantidad que se eleva al 60 por cierto si el cálculo lo realizamos sobre los capítulos 2 y 6 (los afectados por las modificaciones).

Modificaciones de gran calado (como el que tiene lugar consecuencia del Convenio entre el Ejército del Aire y el Ministerio de Agricultura, Pesca Alimentación y Medio Ambiente) u otras de menor impacto presupuestario (generaciones de crédito por Residencias, CDSCMS, Farmacias, etc.) atomizan el presupuesto a lo largo del año, impiden una adecuada planificación, e imposibilita una buena gestión al no poder tramitar expediente de contratación teniendo en cuenta las necesidades reales.

Existiendo un amplio acuerdo político en elevar el presupuesto de Defensa, debería hacerse un esfuerzo para que además de llegar a ese escenario del 2 por 100 del PIB, conseguir que los créditos iniciales reflejen la totalidad de las necesidades de la defensa.

3.5. Cálculos aproximados conforme a criterios OTAN.

El reiterado compromiso de alcanzar el 2 por 100 del PIB en Defensa ha de ser analizado con detalle, tomando como base los criterios de la OTAN a la hora de computar estos gastos; y no confundiendo el gasto en Defensa con los Presupuestos del MINISDEF.

Para ello, hemos de analizar las diferentes partidas de gasto que contribuyen a la Defensa Nacional, de manera que obtengamos una cifra aproximada que nos permita ver la evolución hasta ese 2 por 100 del PIB.

La primera cifra que hemos de tener en cuenta serían la totalidad de los créditos iniciales del MINISDEF, que constituyen el punto de partida de los créditos a gestionar por el departamento y la base sobre la cual calcular los incrementos.

Pues bien, en 2015 esta cantidad fue de 5.787,89 millones de euros.

A dicha cantidad habría que añadirse los créditos para OMPS, a valorar en unos 700,00 mill€ en 2015, Los créditos extraordinarios para PEAS reflejados en el ejercicio 2015 ascendieron a 874 mill€. Abrían de añadirse las modificaciones presupuestarias (excluidos PEAS y OPMS), que podemos fijar en unos 684,37 mill€ en 2015. Los ingresos del INVIED se valoraron en 2015 en unos 45 mill€. Los préstamos del MIEYT al sector industrial fueron de 564 mill€, La OTAN en su cómputo incluye también las pensiones de los militares. No existe un cálculo exacto de estas cantidades, pero las fuentes abiertas la fijan en unos 3.000,00 mill€.

Estas cifras, como puede apreciarse en el cuadro número 7, elevan el esfuerzo total en defensa hasta los 1.700mill€ aproximadamente, lo que supone el 1,08 por 100 del PIB de ese año.

Partida Presupuestaria

Importe (Mill€)

Créditos Inciales

5.787,89 €

Creditos OMPS

711,00 €

Creditos PEA,s

874,00 €

Creditos generados INVIED

45,00 €

Diversas Mod. Créditos

684,37 €

Créditos M: Industria

564,00 €

Pensiones

3.000,00 €

TOTAL

11.666,26 €

(Cuadro 7, cálculo real esfuerzo en Defensa 2015)