Hacia un marco jurídico de sostenibilidad económica de las Fuerzas Armadas 2

Primera parte: Hacia un marco jurídico de sostenibilidad económica de las Fuerzas Armadas (1)

4. ANÁLISIS DE LA POSIBLE EVOLUCIÓN DEL GASTO EN DEFENSA

En el punto 3.5 se ha analizado (sobre la base de cifras aproximadas del ejercicio 2015) el impacto real del gasto en defensa, siendo necesario avanzar e intentar clarificar que partidas podrían verse afectadas en cuanto a la evolución del porcentaje del PIB hasta alcanzar el 2 por 100 en el año 2024.

Respecto a los créditos iniciales ordinarios del Minisdef, la cifra de la que podemos partir en este examen sería el techo de gasto alcanzado en el ejercicio 2008, donde estos créditos se elevaron a unos 8.500 mill€; pues es de suponer que a medida que mejora la coyuntura económica se permitirÍa recuperar el umbral de gatso público previo a la crisis.

Por lo que se refiere a los gastos en OMPS podemos fijarlos en unos 800 mill€,

Los créditos destinados a PEAS se fijarían anualmente en unos 1.500 mill€ tal y como indicamos anteriormente, sin perjuicio de ajustes anuales coincidiendo con los ritmos de ejecución de los programas,

Por un mínimo principio de prudencia, los créditos a generar por el INVIED podríamos cifrarlos en unos 50 mill€,

Las modificaciones presupuestarias (excluidos PEAS y OPMS), se estimarían en unos 650 mill€ anuales.

A esta cantidad habría que añadir (según criterio de la OTAN) las valoración de las fuerzas Gendármicas (cuerpos policiales de estatus militar) capaces de generarse para la defensa; que OTAN fija en aquellas unidades reunidas e integradas capaces de ser movilizadas en integradas en UCOS de las Fuerzas Armadas.

En esta línea, y en el marco del Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil; deberían; debería de valorarse el coste de estas Unidades de la Guardia Civil a efectos de su cómputo real.

Finalmente se tendrían en cuenta los costes de las pensiones de ex miembros de las Fuerzas Armadas (criterio OTAN), que se valoran en los ya definidos 3.000 mill€ aproximadamente.

Si tenemos en cuenta estas cifras, el resultado del esfuerzo en defensa se elevaría a unos 15.000 mill€, tal y como se refleja en el cuadro 8.

Partida Presupuestaria

Importe (Mill€)

Créditos Inciales

8.500,00 €

Creditos OMPS

800,00 €

Creditos PEA,s

1.500,00 €

Creditos generados INVIED

50,00 €

Diversas Mod. Créditos

650,00 €

Créditos M: Industria

550,00 €

Pensiones

3.000,00 €

TOTAL

15.050,00 €

(Cuadro 8, estimación de esfuerzo inicial en defensa)

Esta cifra supondría un 1,4 por 100 del PIB (sobre la base del PIB de 2015), por lo que quedaría un 0,6 por 100 de esfuerzo por realizar.

Si avanzamos algo más en el análisis de estas cifras, podemos concluir que cada 1.000 mill€ mas de gasto en Defensa supone un 0,1 por 100 del PIB. El margen que dejarían estos 6.000 mill€ de incremento (sobre la base de recuperar los créditos inciales de 2008) podría permitir:

Mantener e incrementar los créditos destinados al funcionamiento y vida de las UCOS, asi como el apoyo logístico que permita el adecuado funcionamiento y operatividad del material,

Cubrir los costes de personal definidos en el Objetivo de Capacidades JEMAD en 120.000 efectivos (44.000 cuadros de mando y 77.000 clases de tropa y marinería); así como la adecuación de la política retributiva.

Sustentar

el nivel de compromiso para la presencia de nuestras fuerzas en escenarios en el exterior,

Mantener e incrementar los créditos destinados a PEAS.

Hemos de tener en cuenta que el sistema de gestión de PEAS se incia hace más de 20 años, por lo que es fácil pensar que habrña equipos cuya ciclo de vida no esté lejos de finalizar.

De esta manera, si se mantiene un techo de gastos para estos programas, permitirá ir solapando nuevas actuaciones a medidas que otras decaen por la obsolescencias del material.

5. REGULACIÓN NORMATIVA

El fijar un marco normativo que garantice un sistema permanente de sostenibilidad financiera de las Fuerzas Armadas requiere una norma con rango de Ley, que ha de alcanzar el máximo consenso posible para evitar que los cambios de Gobierno impidan acoplar los planes de modernización de material y la política de personal de las Fuerzas Armadas a medio o largo plazo con los periodos políticos.

Con el fin de realizar un acercamiento al tema, es conveniente analizar el marco jurídico presupuestario en otros países.

5.1. Modelos en otras Naciones

Quizás el modelo más claro de determinación por Ley de las inversiones para modernización de la Defensa es laLey 13196, de la República de Chile, conocida como Ley Reservada del Cobre, promovida por el Presidente Carlos Ibañez del Campo en 1958, y que tiene como objeto destinar ingresos de la venta de cobre —principal producto de exportación del país— para la adquisición de sistemas de armas y pertrechos para las fuerzas armadas de Chile. De esta manera, el 10% de los recibos brutos de CODELCO (Corporación Nacional del Cobre de Chile) que provengan de ventas de cobre en el extranjero más el 10% de los depósitos de CODELCO en el extranjero formarán este “fondo” para la adquisición de material y equipamiento que supongan incrementar la operatividad y modernización de las Fuerzas Armadas.

Un referente habitual al hablar de gasto en Defensa es acudir a la comparativa con los Estados Unidos, pues su gasto en Defensa es quizás el más alto del mundo y, en todo caso, de nuestros aliados; llegando al 3,3 por 100 del PIB en 2015 (con una tendencia alcista). El procedimiento presupuestario americano es diferente al nuestro en cuanto a fondo, quizás no tanto en cuanto a contenido.

Conforme a la Ley de Presupuesto y Control de 1974 Congreso, y la Ley de Presupuesto Equilibrado y Control del Déficit 1985; la Oficina de Administración y Presupuestos (OMB) del Presidente realiza una propuesta integrada de presupuesto para cada año fiscal (que se extiende del 1 de octubre al 30 de septiembre); que es remitida al Congreso, donde a resultas de las discusiones y acuerdos de cada Comisión se produce la autorización del gasto de cada entidad o programa, y posteriormente la asignación de fondos. Todo ello bajo el control de la Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO).

Este proceso que puede parecer análogo al español tiene como principal diferencia el papel preponderante de las cámaras, pues son estas las que soportan el peso fundamental de las decisiones sobre el presupuesto, disponen de los fondos y asignan los mismos coincidente con las políticas de Estado, constituidas no solo por la Presidencia de la Nación sino por las líneas políticas de “parlamento”.

Existen además una serie de fondos discrecionales que pueden ser objeto de asignación con el fin de financiar determinados gastos militares finalistas que la Comisión de Defensa y la Presidencia de la Nación consideren de interés.

5.2. Precedentes en España

Salvando las distancias en cuanto a materia y sistema de actualización, podemos poner como modelo la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social.

Esta norma jurídica tuvo como objeto fijar un sistema de revalorización de las pensiones teniendo en cuenta la tendencia demográfica, así como la situación económica; fijando formulas de ponderación que permitan la sostenibilidad del sistema a medio y largo plazo.

Insistiendo en la diferencia de objeto y tratamiento, así como de los factores que inciden en uno u otro caso, lo cierto es que el equilibrio entre la “tendencia” (en este caso la demográfica) y la situación económica puede constituir un eje fundamental para la cuantificación. En el caso de Defensa, el porcentaje de PIB del 2 por 100 comprometido en la Cumbre de la OTAN de Cardiff tendría como ponderación las fluctuaciones que en cada ciclo tenga la economía.

5.3. Modelo y estructura de la Ley

Tal y como se indicó en anteriormente, si bien el eje fundamental de la motivación de esta Ley es la financiación de los PEAS; la Ley debería de tratar todos los aspectos que afectan a las Fuerzas Armadas.

Estratégicos. Permitiendo la adaptación a la Política de Defensa Nacional aprobada en cada momento e instrumentalizada en la Directiva de Defensa Nacional; aconsejando que esta incorpore las líneas fundamentales de financiación y tenga en cuenta el coste de las opciones planteadas.

Personal. El objetivo de capacidades en materia de personal fijado por JEMAD (120.000) Las ha de disponer de la adecuada financiación; destinando los recursos financieros necesarios para cubrir los costes de personal, de formación y de apoyo al personal; así como las actualizaciones retributivas adecuadas; que permitan su mantenimiento a largo plazo.

Material y Equipo. Garantizar la financiación de los PEAS, pero además del equipamiento básico del personal necesario para el cumplimiento de las funciones. No hemos de perder de vista que el material objeto de PEAS añade cualificación y valor a nuestros Ejércitos, pero ha de implementarse y operar sobre la base de una instrucción y equipamiento básico garantizado.

Apoyo Logístico Operacional. Todo el equipamiento disponible a de ser adecuadamente sostenido para garantizar el porcentaje de operatividad necesario. Tanto los PEAS como el resto del material deberían incorporar en el momento de su puesta en marcha el análisis de su ciclo de vida; que tendrá su reflejo en los estados de gasto de los Presupuestos.

Vida y Funcionamiento. Del mismo modo, los presupuestos debern incorporar las partidas necesarias para que los “servicios generales” que soportan las UCOS funcionen adecuadamente.

Además de estos aspectos cualitativos, esta Ley debería incorporar la existencia de un Órgano Colegiado del Alto Nivel (Comisión Interdepartamental) que coordine los procesos, examine las propuestas del marco presupuestaria y analice el seguimiento. Del mismo modo, debería elaborar los informes periódicos de seguimiento y futuras necesidades que permitan reconducir y ajustar los diferentes escenarios presupuestarios y los Presupuestos anuales.

6. CONCLUSIONES

A la vista de cuanto antecede, y de una manera sucinta, podríamos concluir:

El esfuerzo económico nacional en defensa debe incrementarse, llegando al 2 por 100 del PIB de acuerdo con los compromisos adquiridos. El Gobierno ha declarado la intención de lograr este objetivo para el año 2024,

Durante ese periodo de transición han de ajustarse las técnicas de presupuestación de los créditos afectados a la defensa, de manera que los estados de gasto iniciales de los Presupuestos Generales del Estado para el Ministerio de Defensa reflejen la totalidad de los créditos (excepción hecha de OMPS), minorando las modificaciones presupuestarias,

Los PEAS deben ser objeto de un análisis realista, de tal modo que los presupuestos de cada ejercicio reflejen las necesidades reales conforme a los hitos o entregas de los diferentes Programas; coordinando estos pagos con la política de ayudas al sector industrial por parte del MIEYT.

Sin perjuicio de que los PEAS hayan sido el origen o motivación de la intención de tramitar un marco normativo de sostenibilidad de las Fuerzas Armadas, el resto de aspectos (personal, vida y funcionamiento, apoyo logístico) ha de estas adecuadamente cubierto,

La Ley de Sostenibilidad Económico para las Fuerzas Armadas debería tramitarse con el mayor consenso posible, incluyendo cuantos aspectos recoge el punto 5,

Permanentemente se debería actualizar el análisis de los gastos reales en defensa, teniendo en cuenta no solamente el presupuesto de Minisdef, sino aquellos que conforme al criterio de la OTAN conforman la cuantificación del esfuerzo en defensa y seguridad: pensiones de ex-militares, ayudas al sector industrial MIEYT, coste de las Unidades reunidas de la Guardia Civil; o cualquier otro que eventualmente pudiere plantearse.