Busquen socios, señores. Cuanto antes

Los detonantes: PESCO y Plan de Acción de la Defensa Europea

La industria de la defensa y la seguridad vive momentos de cambio y nerviosismo desde que, la Comisión Europea, por primera vez, y de forma inédita, ha articulado un ambicioso plan (Plan de Acción de la Defensa Europea, EDAP, en sus siglas en inglés) para poner a disposición de la industria europea de la defensa y la seguridad fondos (de la UE y de los Estados Miembros) e instrumentos financieros (Fondo Europeo de Defensa, EDF, Acción preparatoria para la Investigación en Defensa, PADR, y Programa Europeo de Desarrollo Industrial de Defensa, Edidp) para financiar la investigación y el desarrollo de nuevas capacidades de defensa conjuntas en el camino hacia la tan repetida autonomía estratégica. Al ambicioso plan de la Comisión, se une la no menos inédita Cooperación Estructurada Permanente (Pesco) suscrita recientemente por 23 países europeos a iniciativa de Alemania y Francia (con Italia y España como socios preferentes en el empuje inicial de esta iniciativa). Europa vuelve a hablar de defensa conjunta y colaborativa.

Las razones que justifican este cambio de paradigma están en la mente de todos y son recientes: nuevas amenazas domésticas y en la vecindad de la Europa del sur y la del este; riesgos emergentes de dimensión desconocida -como los ciberataques-; recurrentes recortes de los países de la unión de sus presupuestos de defensa; Brexit y la salida del Reino Unido de la UE, las abruptas exigencias del flamante nuevo titular de la Casa Blanca en materia de inversión en la OTAN; giro de la política estadounidense hacia un enfoque desorientación asiática (con la consiguiente desconfianza de la Unión hacia las prioridades de nuestro tradicional socio trasatlántico); etc. En palabras de Jean-Claude Juncker, en el discurso de la Unión el 14 de septiembre de 2016, estos riesgos y amenazas están "haciendo cada vez más borrosa la frontera entre la seguridad interna y las líneas de defensa externas. Los ciudadanos de la UE buscan cada vez más en Europa la protección dentro y fuera de sus fronteras porque la escala y la naturaleza de estos desafíos es tal que ningún Estado miembro puede abordarlos por sí mismo con éxito. Y una Europa fuerte en defensa requiere una industria de defensa sólida".

Además existen razones de economía de escala (la duplicación de sistemas en la UE es alarmante: hay 17 tipos de tanques frente a uno solo americano; 29 tipos de fragatas, frente a los 4 americanos; y 20 tipos de aviones de combate, frente a los 6 que utiliza USA; en definitiva, en la UE se despliegan 178 sistemas de armamento diferentes, en comparación con los 30 de Estados Unidos) y de estrategia de defensa (la disfunción operacional y la fragmentación de la defensa europea contribuyen a grandes limitaciones en materia de desplazamiento de fuerzas, lo que recorta la capacidad de actuación y protección europeas; la falta de interoperabilidad y las brechas tecnológicas) que justifican este ambicioso plan de la UE.

Mucho podría escribirse sobre lo que acabará significando, si es que se alcanza, la “autonomía estratégica europea” y en qué términos entiende cada uno de los Estados miembros la difusa expresión que, en su interpretación más extensiva, podría cruzar la líneas rojas de sagrada soberanía nacional. No es este lugar para analizarla en profundidad, pero son oportunas, a este respecto, las reflexiones de E. Mora Benavente: [1]"El segundo grupo interpreta el concepto en términos de capacidad de acción.Una Unión estratégicamente autónoma sería así capaz de actuar por sí mismaen los tres objetivos definidos por el nivel de ambición, con independenciade la actitud que adopten la OTAN o los Estados Unidos. Una capacidadde actuación de este tipo engloba por tanto las capacidades militares y la base industrial a la que se refiere la interpretación anterior. (…) Así, España defiende que la Unión se dote de una capacidad propia y permanente de planear y dirigir operaciones civiles y militares. Y lo hace en la convicción de que solo poseyendo esa capacidad puede la Unión Europea alcanzar la autonomía estratégica".

No puede ocultarse que avanzar hacia la autonomía estratégica europea (se defina ésta como se defina) es recorrer un campo de minas en una Europa con: (a) 27 soberanías distintas a proteger; (b) dónde, a pesar de los incansables esfuerzos comunitarios por promover un mercado integrado, abierto y competitivo de la defensa (con las Directivas 2009/81 sobre la contratación pública en los ámbitos de Defensa y Seguridad y la Directiva 2009/43 sobre las transferencias en la UE), el 77,9% de las contrataciones públicas de equipos de defensa de los Estados miembros se realizaron en 2014, con proveedores nacionales; y (c) en la que el (ab)uso del artículo 346 del TFUE ha sido generalizado y sin la justificación pormenorizada necesaria de protección de los intereses esenciales de la seguridad nacional. No es fácil, por tanto, que el objetivo se consiga en el medio plazo, pero lo que no puede dudarse es que las reglas del juego están cambiando y los que no se adapten a estos cambios cederán la ventaja competitiva a los que sí lo hagan aprovechándose de los fondos e instrumentos financieros previstos en el EDAP y acciones Pesco.

No es lugar para desarrollar en detalle los pilares del Plan de Acción de la Defensa Europea que, por otra parte, empiezan a ser más conocidos. Pero recordemos, al menos, que el objetivo del EDAP es construir el Editb (European Defence Industrial and Technological Base) y hacerlo por medio del Fondo Europeo de Defensa (EDF) el fomento de las inversiones en las cadenas de suministro de la defensa y el refuerzo del mercado único de la defensa.

Este Fondo esta compuesto por dos estructuras de financiación distintas («secciones», windows en la versión inglesa), que serían complementarias e irán implantándose progresivamente:

1. Una sección de investigación para financiar proyectos de investigación colaborativos en materia de defensa a nivel de la UE. La instrumentación de la disposición de fondos en esta sección se divide en dos períodos, uno inicial preparatorio y un segundo período de desarrollo del programa: 2017-2019 y 2019-2027. En el primer período los fondos disponibles para financiación en forma de subvenciones son de 90 millones de euros y se instrumentan a través de la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR).

En el marco financiero plurianual de la UE para después de 2020, la Comisión tiene previsto proponer un programa específico de investigación en defensa con un importe estimado de 500 millones de euros al año.

Ya se ha adjudicado el primer programa piloto[2]. Los consorcios adjudicatarios de las tres distintas subvenciones fueron: (i) para la actividad de Spider, el consorcio liderado por Tekever, una tecnológica portuguesa, y compuesto por IT Aveiro - Instituto de Telecomunicações (Portugal), Aralia (UK) y el Bulgarian Defence Institute (BDI) (ii) para el de estandarización de RPAS, el consorcio ganador estaba liderado por Netherlands Aerospace Center (Holanda) y participaban en él el centro aeroespacial alemán DLR, Deep Blue (Italia), Tony HenleyConsulting (UK) y EuroUSC (Italia); y (iii) para la actividad de EuroSwarm, el consorcio liderado por la University of Cranfield (UK), cuyos socios la agencia francesa de investigación aeroespacial Onera (Office National d'Etudes et de Recherches Aérospatiales), la agencia sueca de investigación en defensa (FOI) y Universidad de Patras (Grecia).

2. Una sección de capacidades para apoyar el desarrollo conjunto de capacidades dedefensa comúnmente acordadas por los Estados miembros. Esta sección busca servir de herramienta financiera para que los Estados miembros participantes puedan adquirir conjuntamente determinados activos (capacidades). Se centraría en fases posteriores a la investigación, incluyendo el desarrollo y suministro-adquisición de tecnologías, prototipos, y productos. Estas capacidades habrán de ser acordadas por los Estados miembros, que retendrán la propiedad de la tecnología y los equipos.

El Fondo creará incentivos para que los Estados miembros cooperen en el desarrollo y la adquisición conjuntos de tecnología y equipos de defensa merced a la cofinanciación del presupuesto europeo y el apoyo práctico de la Comisión. Los Estados miembros pueden, por ejemplo, invertir conjuntamente en desarrollar tecnología de drones o comunicación por satélite, o comprar helicópteros conjuntamente para reducir los costes. Solo serán admisibles los proyectos colaborativos, y una proporción del presupuesto total se destinará a proyectos que impliquen la participación transfronteriza de las pymes

La UE ofrecerá cofinanciación del 20% con un total de 500 millones de euros para 2019 y 2020, dentro de un programa específico de defensa y desarrollo industrial. Un programa más sólido se preparará para después de 2020, con un presupuesto anual estimado de 1.000 millones de euros cuyo objetivo es estimular la financiación nacional, con un goloso efecto multiplicador por cinco. De este modo, podría generar una inversión total de 5 000 millones de euros anuales en el desarrollo de las capacidades de defensa a partir de 2020. Ahora bien, el grueso de la inversión permanece en los Estados miembros.

Pero ambas secciones, tanto la de investigación como la de desarrollo y adquisición de capacidades exigen la formación de consorcios formados por varias entidades (entre 3 y 5 ) de varios estados miembros o Noruega.

Es importante señalar que los ministerios de Defensa o agencias nacionales dependientes de los estados miembros pueden formar parte de estos consorcios cuyos principales criterios de selección estarán basados en la excelencia tecnológica.

¿Mutualización en defensa? Pesco

Europa parece, por tanto, condenada a aumentar su gasto militar. Y al igual que ocurre en muchos otros sectores del mercado europeo, no parece que la factura pueda ser asumida si no pasa por la coordinación y mutualización de la nueva política. La necesidad debe hacerse virtud en este caso, pues parece que se ha logrado cruzar el Rubicón de la oposición alemana que, en este terreno sí (no en el de deuda), está dispuesta a compartir gastos, y ha impulsado junto con Francia (e Italia y España que se adhirieron en el último momento, como se infiere del documento final en el que a alguien se le olvidó modificar la última versión en la que seguía indicándose que los países proponentes eran Francia y Alemania) la firma de propuestas en el seno de la cooperación estructurada permanente de la Unión Europea (Permanent Structured Cooperation, Pesco).

Aunque son conocidos, vale la pena recordar los principales compromisos que asume España al incorporarse a la Pesco (por cierto, refrendados en Consejo de Ministros de 10 de noviembre de 2017):

1. Aumentar regularmente los presupuestos de defensa en términos reales para alcanzar los objetivos acordados.

2. Incremento sucesivo a medio plazo del gasto de inversión en defensa hasta el 20 por 100 de su gasto total en defensa (objetivo de referencia colectivo).

3. Aumentar los proyectos de capacidades estratégicas de defensa conjuntos y "colaborativos".

4. Incrementar la proporción de los gastos dedicados a la investigación y la tecnología en materia de defensa para aproximarlos al 2 por 100 del gasto total en defensa (objetivo de referencia colectivo).

5. Establecimiento de una revisión periódica de estos compromisos.

6. Desempeñar un papel sustancial en el desarrollo de capacidades dentro de la Unión Europea, incluso en el marco de la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD), con el fin de garantizar la disponibilidad de las capacidades necesarias para alcanzar el nivel de ambición europeo.

La estrategia de internalización de la industria de defensa debe girar 180º si quiere acceder a la Defensa 4.0

Resulta obvio que nuestro mercado interior de defensa es limitado (tanto en capacidades y como en nichos) y también lo es que, desde hace al menos un par de lustros, prima la escasez de nuevosprogramas internacionales de cooperación y el recorte en el presupuesto de Defensa, cliente único en un mercado de monopsonio (por cierto situación opuesta a la competencia perfecta)ha sido recurrente, forzado, además, en España por el apalancamiento de la financiación a través de presupuesto de los Programas Especiales de Armamento (PEA) que siguen constriñendo el margen presupuestario de actuación del Ministerio de Defensa.

Ello ha forzado en la última década a que las empresas implicadas en este sector industrial adopten decidida (y exitosamente) unaestrategia corporativa enfocada, fundamentalmente, en el crecimiento en mercados internacionales mediante la venta en el exterior de productos propios.

Este modelo ha permitido a la industria sobrevivir en los años de travesía del desierto presupuestario, pero la industria de la defensa y la seguridad española (y la europea) debe ser consciente de que estamos ante un verdadero cambio de paradigma. El último análisis de McKinsey& Company para Munich Security Report 2017 lo pone claramente de manifiesto:[3]"Los ministerios de Defensa, las compañías de defensa establecidas, así como sus proveedores (especialmente los Tier 1 y Tier2) todos se enfrentan a la necesidad de adaptar sus formas de hacer negocios. Externamente, deben demostrar la capacidad y la voluntad de comprometerse con las empresas no tradicionales en procesos no tradicionales. Un enfoque que implica el uso de 'unidades de innovación' y 'hubs' para acercarse a la innovación civil. Internamente, los procesos de adquisición podrían centrarse en superar la desconexión entre los largos ciclos de adquisición y los ciclos de innovación más cortos. Los experimentos con métodos no tradicionales, tales como concursos y premios directos para prototipos de tecnologías han demostrado su eficacia. Un ministerio de la estrategia de defensa para el desarrollo tecnológico sostenido debe permitir un proceso de innovación de afuera hacia adentro, un enfoque racionalizado de la definición de los requisitos y una contratación simplificadacon tecnologías digitales. También serán necesarias nuevas formas de asociación con empresas de tecnología emergentes. Los contratistas de defensa tradicionales se enfrentan al reto de introducir las células de innovación digitales dentro de sus empresas y de identificar candidatos para las fusiones o adquisiciones, junto con la presión de la competencia para digitalizar sus procesos industriales. Por lo tanto, nuevas estrategias serán esenciales para la 'defensa tradicional' para sostener el crecimiento en la era 4.0 Defensa, mientras al mismo tiempo mantener una ventaja tecnológica es misión crítica para los militares también".

Esta reflexión, examinada en paralelo con la instrumentación de la futura implementación del ambicioso plan EDAP y los paralelos compromisos Pesco, revela que habrá tres ejes donde la coordinación previa y la cooperación estructurada y sostenible en el tiempo serán críticos: el institucional-político, el militar-operativo y el industrial-privado; ello sin descartar un cuarto eje que, probablemente, deberá reforzarse si se quieren alcanzar los ambiciosos objetivos planteados, el de la colaboración publico privada.

La coordinación y colaboración institucional y política

En este ámbito la coordinación debe ser interna y externa; la primera con el doble fin de (a) establecer una gobernanza ágil y eficaz que permita a los distintos actores interministeriales (Defensa, Industria, Economía, Hacienda) alcanzar los objetivos particulares que se fijen para acceder a los fondos e instrumentos de financiación EDAP que puedan apoyar al presupuesto doméstico e incluir intereses españoles en programas colaborativos que pudieran surgir de la implementación de la Pesco, y (b) ser capaces de transmitir una voz común y coordinada que permita determinar las preferencias españolas en la promoción de proyectos que accedan a los programas EDAP o salvaguardar capacidades nacionales mediante su oportuna inclusión en colaboraciones que surjan de Pesco. En la esfera exterior, la cooperación y coordinación institucional debe buscar no sólo impulsar los proyectos españoles para que sean un referente en el futuro mercado común de la Defensa, sino también y quizá previo y más importante, concretar los objetivos de capacidades colaborativas que puedan llegar a adquirirse en colaboración con nuestros socios europeos.

La coordinación interna, prevista en la Estrategia de la Economía Española 2017/2027 [4], ha tomado forma en la creación, bajo la dirección de la Dirección General de Armamento y Material (DGAM) del Ministerio de Defensa, de un grupo de trabajo interministerial sobre el EDAP, con el objetivo de coordinar y elaborar las posiciones nacionales en los diferentes foros y actividades que se desarrollen con motivo de la implementación del plan. Este Grupo Interministerial ha elaborado ya un documento en el que refrenda su apoyo a los aspectos básicos promovidos en el EDAP[5]. Sería bueno a este respecto que se produjera una eficaz coordinación con las ambiciones Pesco.

Nada puede objetarse a los objetivos expuestos que esperamos se cumplan, pero sería deseable que España aprovechara la oportunidad histórica que brinda la salida del Reino Unido de la UE para hacerse un hueco en el futuro núcleo de la UE en Defensa del que habrían de formar parte Alemania, Francia, Italia, España y Suecia (en realidad, países LOI). Es hora de ser ambiciosos en los sueños (recordando aquel moto del 68, “seamos realistas, pidamos lo imposible”). Si España quiere ser un actor decisivo en lo que llegue a concretarse de un futuro Mercado Común de la Defensa, debe empezar a impulsar proyectos propios tomando la iniciativa sobre los nichos de capacidades en los que nuestra industria es competitiva antes de que otros lo hagan (como ya lo han hecho Francia y Alemania con el eventual nuevo avión de combate europeo), exigiendo la participación de empresas españolas en los futuros consorcios principales. La creación de una agencia nacional con ese cometido y dotada de fondos (que integraría no sólo al grupo interministerial ya creado, sino a otros actores tantos institucionales -como Presidencia, por ejemplo- como también de la Academia y de la Industria) podría ser el embrión de un instrumento que permitiría aunar objetivos, actuaciones y procesos para garantizar el mantenimiento de capacidades estratégicas que nuestra soberanía exige, y dar un paso adelante sostenible en el tiempo (y a prueba de legislaturas) para no tener que empezar de cero cada vez que en Europa se produzca un movimiento nuevo. Sería una buena entrada en las enciclopedias para la ministra.

La sede de muchas de las decisiones europeas no está en estos momentos en Bruselas, sino en Berlín o París y es allí dónde la coordinación previa y planificada exterior de nuestras instituciones debería echar el resto. Es un mensaje a las instituciones, para la búsqueda de socios en la Europa de la defensa del futuro inmediato.

La cooperación industrial europea es el nuevo normal

En el ámbito privado, tenemos por delante (y viene para quedarse) la era de la cooperación europea y los consorcios. Es hora del movimiento privado, de las asociaciones que tengan sentido operativo y capacitador. La industria de defensa española debe adaptarse a la nueva defensa 4.0 europea.De la internalización enfocada en ventas a la internalización enfocada en la asociación para lograr las ventas.

En palabras del secretario de Estado de Defensa, Agustín Conde, "habrá que ser especialmente activos en la constitución de los consorcios que se están creando en torno a programas orientados a la consolidación de capacidades", "el Gobierno es muy consciente de que el futuro de la industria de la defensa vendrá de la mano de la colaboración de las empresas", "la coordinación y la colaboración entre todos los actores implicados es clave".

Pero los consorcios, como Roma, no se hacen en un día. Asociarse para vender requiere, en fase previa, planificación, estudio de mercado y de las cadenas de suministro, búsqueda de socios, de sinergias, identificación de oportunidades (no sólo nacionales) y, en fase de ejecución, acuerdos, contratos, estructuras, equipos e instrumentos que garanticen la adecuada colaboración minimizando los riesgos siempre asociados a ella.

En el ámbito de la Acción Preparatoria (PADR), los interesados deberán formar un consorcio con un mínimo de tres empresas (o agencias o centros de excelencia, o universidades) de al menos tres países miembros (el número puede variar según los topics y proyectos de investigación que se vayan estableciendo). En todo caso, incluso cuando se implemente el programa de investigación posterior (EDRP) parece que la colaboración entre undertakings de estados miembros será una conditio sine qua non. Los miembros de un consorcio que deseen participar en un proyecto deben designar a uno de ellos para actuar como coordinador que será quien suscriba con la Agencia Europea de Defensa (EDA) el acuerdo de subvención. El coordinador será el principal punto de contacto entre los miembros del consorcio en sus relaciones con la EDA. Los miembros de un consorcio que participe en un proyecto deben concluir un acuerdo interno ("el acuerdo de consorcio") que establece sus derechos y obligaciones con respecto a laimplementación del proyecto de acuerdo con el acuerdo de subvención.

Este tipo de acuerdos constituyen el pilar de una relación duradera y eficiente pues deben fijar cuestiones como las normas de organización interna, la distribución entre los miembros de la financiación, la responsabilidad de sus socios, una distribución proporcional y apropiada de riesgos en relación con el alcance distribuido entre los participantes, cuestiones críticas como el establecimiento de acuerdos en torno a los derechos de propiedad industrial, resolución de disputas o eventual insolvencia de los de los distintos miembros y las consecuencias de ésta en relación con la subvención recibida. Cuando, como es el caso en las iniciativas comentadas, se alienta la participación de ministerios de Defensa o agencias colaboradoras, centros públicos de excelencia y otras entidades del sector público, la construcción de estos acuerdos exige una adecuada coordinación entre el Derecho privado y el del sector público, lo que puede suponer hilar muy fino a la hora de negociar y sustanciar estos acuerdos.

Con todo, y aún cuando requieren de una adecuada y precisa planificación y negociación, la complejidad de los consorcios que se formen para acceder a la financiación de las distintas subvenciones en el seno de la PARD o la EDRP, se verá superada por aquellos que se formen como consecuencia de los compromisos Pesco y que puedan llegar a acceder a la sección de capacidades, y que traerá consigo el Programa Europeo de Desarrollo Industrial de Defensa (Edidp). En ella, la UE propone financiar parcialmente las contribuciones de los Estados miembros que decidieran participar, garantizando el mantenimiento de su cofinanciación en el tiempo. Cada contribución se limitaría a proyectos concretos, que serían definidos a priori por los Estados miembros participantes, manteniendo así los Estados la iniciativa y, también, el grueso de la financiación. Entre las iniciativas que se barajan para la caja financiera de herramientas (financial tolos) están la sincronización de presupuestos (pool) con la puesta en común de recursos (cooperativefinancialmechanism), mecanismos de recuperación de costes para aquellos estados inicialmente financiadores (incluso mediante la emisión de bonos de proyecto), fondos de garantías e incluso formas alternativas de propiedad conjunta o leasing.

Por su parte, y en cuanto a las directivas sectoriales, la Comisión ha confirmado que las evaluaciones de ambas ponen de manifiesto que aunque son, en general, adecuadas, adolecen de una serie de deficiencias que deben abordarse, entre ellas, la falta de aplicación uniforme en la UE y, a este respecto, ha manifestado su intención de centrará en la aplicación efectiva de las dos directivas del ámbito de la defensa, incluso con medidas coercitivas. Empezando por la adopción del Plan de Acción, aclarará la interpretación de determinadas disposiciones de la Directiva sobre contratación pública en el ámbito de la defensa adoptando notas orientativas en 2017-18, y adoptará recomendaciones con vistas al funcionamiento armonizado de las licencias de transferencia generales en el primer trimestre de 2018.

El conjunto de todas estas medidas, junto con la evolución de la Defensa 4.0, es, no cabe duda, un nuevo paradigma en el sector de la defensa y la seguridad europeas. Aunque está por ver lo que todas ellas darán de sí frente a los intereses nacionales de los socios europeos, lo que no parece que pueda cuestionarse es que ya hay movimientos entre nuestros socios.

Todo ello, exige que las industrias de defensa y seguridad nacionales tomen sus propias iniciativas (ayudadas por la necesaria definición de capacidades conforme ésta vaya evolucionando en el ámbito del Capabilities Development Plan de la EDA) con la suficiente anticipación y coordinación que les permita, por un lado, adelantarse a las de sus competidores europeos y, en segundo lugar, llegar a tiempo con los deberes hechos.

El primer paso es la búsqueda de socios adecuados.

[1] Véase, con más detalle, MORA BENAVENTE, E. («Introducción»), en «Una estrategia global de la Unión Europea para tiempos difíciles», Cuadernos de Estrategia 184, Instituto Español de Estudios Estratégicos , en págs.13-33

[2] https://www.eda.europa.eu/info-hub/press-centre/latest-news/2016/10/28/first-eu-pilot-project-in-the-field-of-defence-research-sees-grant-agreements-signed-for-1.4-million

[3] MUNICH SECURITY REPORT 2017en https://www.securityconference.de/en/discussion/munich-security-report/munich-security-report-2017/issues/defense-innovation-changing-gear/

[4]“Estrategia de Internacionalización de la Economía Española 2017/2027”MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMPETITIVIDAD.

[5]GrupoInterministerial (2017), “Thoughts and considerations on EDAP”, 27/III/2017.