​Regresión: los riesgos de tocar el modelo de adquisiciones

La responsabilidad de proporcionar a las Fuerzas Armadas los recursos que necesitan para cumplir sus misiones es una responsabilidad política. En España, la Ley 5/2005 asigna al Ministerio de Defensa la responsabilidad de obtener y gestionar esos recursos. La política de adquisiciones de sistemas de armas tiene una especial relevancia porque su ejecución tiene una directa repercusión sobre la operatividad de las unidades. Al mismo tiempo, e igualmente por razones políticas, debe contribuir al fortalecimiento del tejido tecnológico e industrial nacional. Una peculiaridad que no es solo española.

De forma genérica, las organizaciones de adquisiciones responden a tres modelos básicos. En un primer modelo la responsabilidad recae en los Ejércitos, sin que la estructura administrativa intervenga más allá de distribuir los recursos económicos a cada uno de ellos, que la ejecutan siguiendo criterios específicos. Se trataría de un modelo totalmente descentralizado, que actualmente parece superado. Un segundo caso sería un modelo de centralización parcial, en el que los Ejércitos mantienen responsabilidades sobre una parte, más o menos grande, de las adquisiciones mientras que la estructura administrativa centraliza la gestión de algunas que por su relevancia requieran un control más estrecho. 

En ese modelo la estructura político-administrativa fija directrices globales, dirige el conjunto de la política de adquisiciones y controla su ejecución. Se trataría de un modelo mixto que se rige por el principio de dirección centralizada y ejecución descentralizada. Finalmente, un tercer modelo sería el de una centralización total o prácticamente completa de la política de adquisiciones en la estructura administrativa, manteniendo las Fuerzas Armadas responsabilidades en aquellas adquisiciones derivadas de necesidades de preparación y sostenimiento. En este modelo la estructura central especializada puede estar integrada en la estructura administrativa o bien, recaer la responsabilidad en un organismo específico, con estatuto jurídico diferenciado, que realiza la gestión de las adquisiciones bajo la dirección, coordinación y control de un órgano directivo de la administración.

Cada modelo tiene, evidentemente, ventajas e inconvenientes. De alguna manera los parámetros de cambio de modelo han seguido en occidente una lógica evolutiva, pasándose progresivamente de modelos descentralizados a otros mixtos y posteriormente a sistemas con un mayor grado de centralización.

En España, desde la creación del Ministerio de Defensa, se pasó de un modelo totalmente descentralizado a un modelo mixto, hasta marzo de 2014 cuando se decidió transferir al órgano central desde los Ejércitos la gestión y contratación de un total de 18 programas. Posteriormente el RD 524/2014 de 20 de junio reflejaba en la estructura orgánica del Ministerio la nueva responsabilidad de la Dirección General de Armamento y Material (DGAM) en la que se centralizaban los programas de obtención, modernización y sostenimiento común. Una responsabilidad que sigue vigente.

Las razones del cambio de modelo se habían presentado en septiembre de 2011 en un documento de la Secretaría de Estado de Defensa donde se planteaba el problema financiero que tenía el Ministerio en esos momentos para atender a los compromisos derivados de los programas especiales de armamento y que, se decía, estaba muy relacionado con el funcionamiento de su sistema de adquisiciones. La situación de bloqueo financiero afectaba a la capacidad operativa y se consideraba necesario un cambio del sistema de adquisiciones. Se afirmaba que el modelo aplicado hasta ese momento había sido superado por diferentes razones. Básicamente, la descentralización de las competencias en los Ejércitos, que tenían organizaciones diversas y muy compartimentadas, con deficiencias en cuanto a cooperación entre ellas, una excesiva dispersión de los recursos humanos y, sobre todo, por no haberse conseguido unidad de mando desde el órgano central para poner en práctica el principio de dirección centralizada - ejecución descentralizada.

Como solución se proponía la implantación de una nueva organización con un mando único, personal especializado y orientada a procesos y resultados. Se planteaba la necesidad de diferenciar entre el dominio de la necesidad (FAS) y el de la solución (Sedef). De cara a la industria era necesario presentar al ministerio como cliente único para evitar diferencias de criterio en la definición y ejecución de la política industrial del sector. La necesidad de cambio propuesta por un gobierno del PSOE se recogió en la Directiva de Política de Defensa de 2012 promulgada por un gobierno del PP. Una continuidad de criterio político muy necesaria en políticas de Estado como es la de Defensa.

El cambio se realizó, por tanto, por la necesidad de resolver una situación financiera muy compleja y para reforzar la dirección, coordinación y el control en las adquisiciones en beneficio del conjunto, con mayor eficiencia en la gestión de los recursos, y para facilitar la formulación de políticas coherentes. Su aplicación implicaba, entre otras cosas, potenciar a los órganos responsables que estaban infradotados.

Casi diez años después de la implantación del nuevo modelo se reconoce que se ha conseguido contar desde el Ministerio con un interlocutor único con la industria, se ha favorecido la coordinación entre organismos, se ha mejorado el planeamiento con una visión más global e integrada de las necesidades y se ha realizado una gestión de los programas más profesionalizada y eficiente.

Sin embargo, parece que se está deshaciendo el camino recorrido. La memoria que acompaña a los presupuestos de 2023 plantea que "se revisará el modelo de dirección centralizada y ejecución descentralizada, avanzando en el fortalecimiento del control de los programas de una forma integral". La consecuencia es que puede estar trasladándose el centro de gravedad hacia los Ejércitos. Las razones derivan, casi exclusivamente, de la escasez de recursos humanos para acometer las necesidades de gestión que un marco financiero más expansivo demanda. La carencia de personal afecta de forma generalizada a diferentes organismos y está dificultando disponer de efectivos suficientes, en número y cualificaciones, para hacer frente a una nueva situación. La descentralización no implica que este problema pueda resolverse. Nuevamente recae en el nivel político dotar del personal suficiente a las FAS para que puedan asumir sus cometidos. Una necesidad que se ha desatendido en los últimos años a pesar de reiteradas propuestas desde el ámbito militar.

Por otra parte, la centralización de las adquisiciones, máxime en un marco de incremento de las disponibilidades económicas para inversiones, hubiera requerido actuaciones orgánicas y de revisión de procedimientos para adecuar estructura y procesos a la nueva situación, de tal manera que se facilite la gestión y se puedan emplear los recursos de manera eficiente. En ese sentido, la estructura de la Secretaría de Estado, con matices, se ha mantenido prácticamente invariable en los últimos 30 años.

Desde el punto de vista de política industrial, la posible descentralización puede complicar la aplicación práctica de la estrategia industrial de defensa si no se dispone de mecanismos para ejercer la coordinación y el control adecuados. En ese sentido la posible dispersión de criterios y clientes puede favorecer la actividad de algunas empresas, pero, a la larga, perjudicará el desarrollo de un sector doméstico que es imprescindible para la modernización y el sostenimiento de las capacidades operativas.

Finalmente, la delegación de responsabilidades de adquisiciones puede aparentemente acercar la oferta a la demanda. Sin embargo, se mantiene el riesgo de que se produzcan injerencias externas de diferente naturaleza sobre determinadas decisiones, lo que contando con una organización técnica especializada sería más controlable.

Cualquier esquema orgánico es válido si responde a las funciones que hay que cumplir. La vuelta a un sistema de adquisiciones siguiendo el modelo mixto requiere establecer mecanismos adecuados para ejercer la dirección, coordinación y control, y contar con personal especializado en número suficiente. Si eso se produce bienvenido sea el cambio. En caso contrario los riesgos que plantea la regresión son numerosos.