Mantenimiento: No value for no money

Los españoles han invertido en modernizar su defensa en los últimos veinte años unos 40.000 millones de euros, lo que supone apenas un 4% del PIB, pero que no deja de ser una cantidad muy significativa para un país que todavía tiene muchas carencias. Todo este esfuerzo sólo se justifica si los equipos están en condiciones para ser utilizados y se dispone de suficiente personal y formado para operarlos. Si construimos grandes y modernos barcos y aviones para que se amontonen en las bases camino del desahucio, estaríamos cavando zanjas y volviéndolas a tapar, como el ejemplo de las políticas keynesianas; ésta es la mejor manera de enterrar el dinero del contribuyente. El caso del portaviones de Tailandia es el más sintomático. Nunca salió a la mar y acabo a los pocos años convertido en un casino. El caso español no es tan sangrante, pero nos tuvimos que desprender de nuestro portaeronaves a la mitad de su vida útil porque no había dinero para pagar el combustible ni para mantenerlo.

La situación del mantenimiento de los sistemas, de las plataformas, de los equipos y de la infraestructura ya ha superado todos los niveles de criticidad, y su gestión es todo un ejemplo de falta de previsión y de la inadecuación del modelo a la realidad de la situación.

Existen muchas teorías sobre qué incluye el mantenimiento y cómo estimarse de forma correcta, y existen distintas variables a considerar. Por ejemplo, el mantenimiento de sistemas que no vuelan es muy escaso; de manera que un país como España donde nuestras aeronaves vuelan entre todas la mitad que las de otros países de la OTAN, nos podemos permitir dedicar menos recursos para el soporte. También depende mucho de los niveles de disponibilidad que se determinen. En muchos países de la OTAN lo normal es tener índices de disponibilidad (lo que no significa echarse a la mar en 24 horas) del 40% de la unidades, mientras que normalmente un 20% de las unidades están en revisiones mayores que implican largos periodos de inactividad. Por estas mismas razones lo normal es tener dotaciones para un 60% de las unidades, y por lógica un procedimiento razonable en tiempo y coste, para llegar al 80% de máxima disponibilidad en casos de atender un conflicto mayor o dos de tamaño medio.

La curva del sostenimiento sigue un modelo en el que la incorporación de un nuevo sistema de armas supone un incremento del coste de soporte respecto del modelo que se reemplaza que al estar al final de su vida útil ya tenía menores costes de mantenimiento y menor disponibilidad, para alcanzar un cierto equilibrio entre los años 5 a 15; a partir de la mitad de su vida operativa los costes de mantenimiento se duplican, para caer en los últimos cinco años de su vida operativa.

Otro criterio es considerar un porcentaje del coste de adquisición para determinar el presupuesto de mantenimiento, que varios estudios sitúan entre el 3% y el 5% anual del coste de adquisición; pero este dato también depende mucho de las decisiones sobre operatividad y disponibilidad. Otro elemento crítico a considerar es el material empleado en operaciones y sujeto a altos niveles de operaciones. Por ejemplo un vehículo en Afganistán acelera su depreciación de manera muy significativa. La vida útil por cada año de operación en conflicto se acorta en tres, de manera que en muchos casos el coste de repatriación de los equipos excede al coste de ponerlo en operación de nuevo y amortizarlo.

Tomando en cuenta todas estas consideraciones, debemos analizar cuál es la realidad presupuestaria en primer lugar, y en segundo lugar examinar cómo se gestionan estos recursos.

Comparando el año 2000 con el año 2016; un periodo muy significativo por el impacto que suponen la entrada en servicio de muchos equipos nuevos como consecuencia de los programas financiados por Industria, el presupuesto de inversiones para mantenimiento en Euros de 2017 ha pasado desde 718 millones de Euros en el año 2000 a 253 millones de Euros en 2017. Para el año 2000 se estimaban índices de disponibilidad por debajo del 50% de los sistemas. Es decir, los créditos para mantenimiento en 2017 son la tercera parte de lo que eran en 2000. En 2007, justo antes del comienzo de la crisis, los créditos de mantenimiento a pesar del crecimiento del presupuesto se habían reducido a 662 millones de Euros de 2017. Lo que significa que no ha sido sólo la crisis la que ha dejado menos atendido el mantenimiento. El descenso de los créditos de mantenimiento ha sido una constante en todos estos años.

En estos 16 años han entrado en operación carros Leopardo, Pizarro, Lince, RG 31, Centauro, helicópteros Tigre; obuses; fragatas F-100, BAM, LHD y aviones Typhoon y C-295. Cada uno de estos sistemas reemplazaron a equipos adquiridos unos treinta años atrás y en muchos casos procedentes de ayuda de Estados Unidos. El salto tecnológico ha sido enorme, siendo la primera vez que España se incorporaba a la generación más avanzada de equipos, lo que solo había ocurrido en nuestra historia reciente con la compra de los F-18. Ahora España se ha dotado de sistemas de ultima generación y sin embargo no realizado las provisiones para atender las necesidades de estos equipos a futuro.

Si tomamos en cuenta el valor aproximado del inventario de equipos en las fuerzas armadas, también podemos extraer datos muy significativos. El valor total de todos los equipos en operación en el año 2.000 era de 9.500 millones de euros para un presupuesto anual de mantenimiento que suponía el 5,2% del valor de los bienes. El valor de los equipos en inventario en 2017 es de 23.500 millones de euros y el presupuesto de mantenimiento no llega al 1% del valor de esos bienes. Es decir que los créditos de mantenimiento en el año 2017 son cinco veces inferiores a los del año 2000. Teniendo en cuenta que los índices de disponibilidad en el año 2000 estaban en torno al 50%, que se puede considerar en los niveles normales; un reducción a una quinta parte, nos debería conducir teóricamente a niveles inferiores al 10%. Es decir según esta estimación desde todo punto teórica, nuestras fuerzas armadas dispondrían en torno a un 10-20% de los equipos en condiciones de disponibilidad más o menos inmediata. En la medida en la que estos niveles de disponibilidad tan bajos se extienden en el tiempo, poner al resto del equipo en condiciones de operatividad requeriría de un gran esfuerzo económico y de calendario, y en muchos casos no compensaría.

La situación no es tan dramática debido al hecho de que una buena parte de nuestras operaciones se enmarcan en acciones internacionales que cuentan con presupuestos extraordinarios que permitan compensar el déficit de créditos de mantenimiento, aunque no en la medida para compensar la aceleración de la amortización de los equipos que se hayan desplegados en operaciones sujetos a unos niveles de alerta y disponibilidad máximos. Hoy sin duda España tiene una defensa tan relevante gracias al esfuerzo e imaginación de los miembros de las Fuerzas Armadas para compensar muy parcialmente el déficit presupuestario.

El problema será mucho más grave cuando los sistemas que se han incorporado en estos años alcancen la mitad de su vida operativa, lo que ocurrirá en la próxima década y sus costes de mantenimiento se dupliquen respecto de los actuales. Para alcanzar los niveles de operatividad de finales del siglo XX con los equipos actualmente en inventario, necesitaríamos 1.150 millones de euros, cuatro veces más que el presupuesto actual.

El déficit presupuestario para el mantenimiento ha echado por tierra todas las iniciativas que han pretendido optimizar el sistema de gestión, y en especial una externalización parcial basada en niveles de operatividad. Esta situación ha llevado a las Fuerzas Armadas a adoptar criterios de gestión basados en el máximo ahorro en el coste. El modelo de coste horario y de descuento sobre repuestos en catálogo se ha convertido en el único posible para disponer de personal y algunos repuestos que permitan un mantenimiento de primera línea. Los actuales presupuestos no dan para revisiones mayores de manera que en cuanto un vehículo requiere de una acción mayor, el modelo falla ya que no está preparado para esta eventualidad.

El nivel de experiencia y titulación del personal de mantenimiento se adapta a las restricciones presupuestarias. Costes horarios en torno a 10-15 euros suponen costes anuales de 25.500 euros y salarios netos mensuales, suponiendo que todo el coste sea directo y sin beneficio industrial, inferiores a mil euros. El modelo es el único posible ya que al menos permite suplir la falta de personal militar especialista y tener algún servicio en línea de perfil muy bajo. Diferente es el caso de las aeronaves, en los que los requerimientos de aeronavegabilidad son mucho más estrictos y donde una gran parte del personal destinado al mantenimiento son ingenieros. En estos los costes horarios son mayores en el entorno de los 50/70 euros hora, pero los importes destinados al total del mantenimiento son extremadamente bajos, igual que en los buques lo que impacta en el nivel de disponibilidad.

En conclusión, nuestro sistema de mantenimiento de los plataformas, equipos y sistemas de las Fuerzas Armadas está claramente infradotado e implica unos niveles de disponibilidad muy inferiores a los que deberían corresponderse con las inversiones efectuadas. El modelo de gestión no está basado en maximizar el valor sino en reducir el coste de la unidad de medida para poder maximizar las acciones de mantenimiento preventivo y correctivos menores, en los que se centran las actividades de mantenimiento.

Las medidas correctivas de esta situación deberían, a mi juicio, pasar por tres líneas de acción:

Incrementar las dotaciones de manera inmediata para superar ciertas restricciones que no son asumibles en los niveles de operatividad de determinados equipos. Los créditos de mantenimiento deberían crecer por encima del 10% anual en los próximos tres años para solventar los problemas más acuciantes.

Debe determinarse qué nivel de plataformas pueden mantenerse en condiciones razonables y dar de baja aquéllas que resulten inoperativas o con un coste que no es asumible. Mantener grandes flotas sin recursos para que puedan utilizarse es muy costoso y es preferible tener menos unidades y con mejor disponibilidad. Este es siempre un ejercicio doloroso, pero necesario teniendo en cuenta las restricciones presupuestarias. Esto es muy importante considerando que las nuevas plataformas entrarán en el periodo de vida más costoso en los próximos años.

Debe modificarse el sistema de gestión del mantenimiento poniendo el énfasis en el valor. Esto quiere decir que deberían, como ocurre en el mundo civil, contratarse determinados niveles de operatividad y mantenimiento y no comprar horas que no sabemos qué producto final entregan. La mejor manera de controlar los recursos públicos destinados al mantenimiento es contratar servicios integrales. En muchos casos estos propios servicios pueden proveerse por los propios talleres, arsenales y maestranzas que disponen de equipos, infraestructura y personal y que sólo requieren de cubrir sus carencias de personal con ingenieros y especialistas de empresas. Este es otro de los problemas más dramáticos en el sostenimiento; que cada vez hay menos personal experto del que se prescinde por unos criterios de edad que deberían revisarse; y a su vez debería mejorarse el procedimiento para garantizar que estos especialistas que dejan las Fuerzas Armadas desde el punto de vista del servicio, continúen en labores de mantenimiento que tan bien conocen, desde el lado de la empresa, lo que sin duda redundará en beneficio de todos.

Deberían extenderse a barcos y vehículos los criterios de seguridad y de trazabilidad que se dan en las aeronaves, para asegurar la necesaria acción correctiva en su caso y proporcionar a nuestros hombres y mujeres los equipos en plenas condiciones de seguridad y operatividad.

Ahora que las grandes preocupaciones en el campo del material y los recursos son el agujero del A400M o las nuevas fragatas, el ministerio de defensa debe analizar caso por caso qué implicaciones tendrá cada adquisición para sus recursos de sostenimiento. Debería analizar cuáles son las fallas del actual sistema de gestión y mejorarlas; debería sobre todo definir cuál será su modelo de lo que los americanos denominan “readiness” y dirigir a este objetivo los recursos y la gestión. Debemos reemplazar el modelo de “No value for no money” por el de “value for money”, éste es el reto.