¿Es necesario promover campeones nacionales en defensa?

Promover campeones nacionales, o industrias capaces de ser tractoras y de vertebrar un sector de la economía, es una política industrial que siguen muchas naciones en el mundo y, en particular, las europeas. El hecho de que la defensa, sea una excepción al mercado único, facilita la ejecución de políticas gubernamentales en esta materia. La pregunta que surge es si esta política y los medios empleados para implantarla son beneficiosas para la sociedad o si, por el contrario, esta política supone una carga social importante cuyo valor es relativamente bajo y que, en última instancia, puede ir en detrimento del bienestar de los ciudadanos.

Se trata de una cuestión especialmente importante, en un momento, en el que se prevé un aumento significativo del gasto en defensa cuyo reparto entre las empresas puede estar sesgado en favor de esos campeones nacionales, pero cuyos efectos pueden no alcanzar los resultados deseados. En este artículo, vamos a intentar analizar este asunto y evaluar si es recomendable esta política.

Justificación de esta política

La promoción de campeones nacionales se encuadra dentro de las políticas industriales destinadas a fomentar la economía nacional. Estas políticas son necesarias debido a los fallos del mercado que hacen que éste sea ineficiente e impide otras opciones que generan un mayor bienestar social.

En este caso, la concesión de subsidios y ayudas temporales a las empresas en ciertos nichos puede ser conveniente para mejorar su eficiencia en las primeras fases y lograr productos con un precio y calidad, frente a los productos de naciones más avanzadas, que le permita superar las barreras de acceso y competir en el mercado con éxito, en particular cuando la industria está lejos de la frontera tecnológica. De esta forma se capturan las economías de escala, gama y aprendizaje de esta actividad productiva (1). Y así se pueden generar beneficios tanto para el consumidor como para los accionistas [generalmente nacionales] de esas empresas como para las empresas colaboradoras. En última instancia, los productos pueden ser competitivos en mercados civiles y en el mercado internacional y generar así efectos macroeconómicos positivos como mayor empleo, mayores ventas y una mejor balanza de pagos.

El fomento de fusiones nacionales evitando la toma por una empresa extranjera es otro argumento habitualmente usado. Sin embargo, este argumento parece débil, pues no hay pruebas fehacientes de que esta opción sea mejor (salvo que se usen argumentos de reputación o prestigio nacional). Además, no está demostrada la correlación entre tamaño de la firma y ventaja competitiva, mientras que la entrada de una empresa extranjera también puede generar importantes beneficios locales.

Un tercer argumento en favor de esta política es reforzar la seguridad de suministro debido a su carácter estratégico. Sin embargo, parece hoy en día relativamente débil, pues el suministro de material de defensa cuenta con el apoyo de la base tecnológica e industrial de la Comunidad Europea, mientras que otras tecnologías tienen un coste excesivo y su suministro por otras naciones aliadas parece una opción relativamente fiable y apropiada.

Principales problemas

El principal problema de esta política es la limitación de la competencia al favorecer deliberadamente a determinadas empresas, en contra del resto de las empresas que componen el tejido industrial. Esta limitación puede extenderse a las licitaciones de empresas extranjeras, o a posibles fusiones o compras de empresas nacionales por empresas extranjeras. Esto puede generar importantes efectos negativos que se describen a continuación.

El principal problema de esta política es la limitación de la competencia al favorecer deliberadamente a determinadas empresas, en contra del resto de las empresas que componen el tejido industrial

En primer lugar, la elección de los campeones es una decisión gubernamental de carácter discrecional, lo que puede favorecer la selección de ganadores y perdedores, motivada por intereses que no responden necesariamente a razones de eficiencia económica. Esto puede conducir a financiar a campeones con capacidades industriales anticuadas y reducir, así, sus incentivos para investigar, innovar o reubicar sus activos en actividades más provechosas. De esta forma se prolonga artificialmente la vida de una industria básicamente obsoleta, no afectándole la destrucción creativa cuando en realidad deberían desaparecer (2). Este problema puede agravarse en un contexto donde los campeones no rinden sus cuentas de debidamente y cuando estas decisiones están motivadas por un gobierno fuertemente politizado, alejado de un comportamiento racional.

En este contexto, los gestores de estas empresas pueden mostrar más interés en dedicar recursos al cabildeo -es decir, en la obtención de rentas, en forma de diversos tipos de ayudas y contratos que aumenten su poder, influencia y riqueza- que en dedicarlos para favorecer la innovación interna, nuevas formas de trabajar y en aplicar eficazmente los fondos recibidos para mantener la competitividad en el mercado nacional o internacional, lo que puede traducirse en un bajo nivel de innovación y eficiencia. En estos casos, las posibilidades de que la empresa compita con éxito en el mercado internacional decaen.

Aun cuando estos campeones usen estas ayudas para nuevos proyectos y desarrollos, es posible que estos se focalicen en proyectos que tienen un mercado muy reducido para ser un buen negocio. O que no se centren en experimentar y generar variedad suficiente un paso esencial para lograr resultados innovadores importantes.

En segundo lugar, la concesión de ayudas puede ser limitada y solo permitir financiar unas pocas empresas, lo que puede favorecer una posición de monopolio o de dominio del mercado, y llevarle por una parte a reduce los incentivos que tienen para innovar, ser eficiente o acelerar la entrada en producción de sus desarrollos (3), y por otra a aumentar el precio de sus productos o servicios. De esta forma, se pueden reducir las cantidades disponibles para apoyar otras empresas de menor tamaño, pequeñas empresas e instituciones de investigación que, aunque especialmente innovadoras, en particular en tecnologías disruptivas, suelen tener grandes dificultades para obtener fondos, impidiendo que maduren y retrasando, en el largo plazo, un mayor crecimiento económico. En este sentido, hay que señalar que estas empresas están peor conectadas políticamente para obtener estas ayudas frente a las grandes empresas.

En tercer lugar, el trato preferencial recibido por estos campeones tiene un coste económico que puede no traducirse en beneficios especiales para las Fuerzas Armadas (4) (y en última instancia los ciudadanos), si los nuevos productos desarrollados no ofrecen sustanciales ventajas, en términos de prestaciones y costes, respecto a otros productos del mercado. Mientras que la presión de la industria sobre la Administración para aplicar esta política puede ser alta, la capacidad de los ciudadanos para cuestionar esta política, cuando muestra su ineficacia, puede ser más limitadas. Además, en un marco donde no existe una coordinación internacional sobre estas ayudas, todos los gobiernos tenderán a financiarán sus industrias, mucha de la cuales fallarán en emerger como campeones globales. En particular, si tenemos en cuenta que algunas naciones tienen un mayor presupuesto para este fin.

En cuarto lugar, esta política puede impedir la adquisición de una empresa nacional por una foránea, algo que puede ser necesario para actualizar su capacidad tecnológica y sus métodos de gestión, evitando que los resultados de la empresa sean magros o negativos.

Conclusión

Aunque la intervención del Estado puede ser necesaria en determinadas circunstancias para corregir fallos del mercado, promover el desarrollo económico o por consideraciones estratégicas más amplias, si esta intervención se centra en aumentar el bienestar del consumidor y la eficiencia, raramente entrarán en conflicto con una política de competencia. Y es que esta competencia es especialmente apropiada para dinamizar la economía y promover una buena asignación de recursos, la innovación y el progreso. En efecto, una fuerte competencia ayuda a que las empresas asentadas se renueven ante la rivalidad la constante amenaza de nuevos entrantes o que abandonen el mercado si son ineficientes. De esta forma se racionaliza la producción sin precisar fusiones patrocinadas por el gobierno. En resumen, es necesario calibrar con especial cuidado las políticas gubernamentales en los sectores económicos y en particular si lo que se pretende es promover a campeones nacionales.

Además, esta política resulta insuficiente para fomentar el desarrollo económico y se precisan de otras políticas con unos efectos sobre la base tecnológica e industrial más amplias y extensas. De hecho, esta política no ha evitado la perdida de capacidades industriales de Europa en las últimas décadas, frente a otras naciones como puede ser China. En este sentido, puede tener más valor, políticas como el apoyo a la formación de redes de suministro y ecosistemas capaces de proporcionar determinados bienes y servicios para la defensa (bien sea nacionales o incluso mejor europeos), así como la difusión del conocimiento adquirido en estos proyectos.

Es necesario calibrar con especial cuidado las políticas gubernamentales en los sectores económicos y en particular si lo que se pretende es promover a campeones nacionales

Los argumentos expresados anteriormente sugieren que solo cuando existen razones bien fundadas de naturaleza económica o en respuesta otras necesidades y objetivos nacionales clave debería sostenerse esta política. En relación con esto, es necesario demostrar que hay un fallo de mercado, que la ayuda es necesaria y proporcionada y que sus efectos positivos superan los causados por la distorsión de la competencia. Si no se puede demostrar, mejor sería desarrollar una política general de apoyo a la industria que no fuera específica. Además, sería necesario efectuar un análisis periódico para determinar el grado de éxito de esta política y, en su caso, realizar los cambios y ajustes necesarios (5).

1 Este razonamiento se conoce como el de “industria infantil”

2. Los problemas de desempleo, que estas empresas pueden generar si cierran, supone un reto para el gobierno, mientras que el Consejo de Administración que controla la empresa puede mostrar resistencia a los cambios o a posibles fusiones con empresas extranjeras.

3. Esto es frecuente en contratos tipo “cost-plus” bastante frecuentes en defensa.

4. Menor número de alternativas, reduciéndose el bienestar del consumidor, es decir, las FF.AA.

5. En este sentido, el Ministerio debería describir y explicar sus planes y políticas en esta materia evitando justificaciones poco fundadas como razones de urgencia.