La asignatura pendiente de la subcontratación
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La asignatura pendiente de la subcontratación

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Las autoridades industriales de nuestro Ministerio de Defensa anuncian un nuevo ciclo inversor tras varios años de escasa actividad en este terreno debido a la profunda crisis económica en la que hemos estado inmersos y que, según nuestro Gobierno, estamos empezando a remontar.

Se ha destruido empleo en los últimos años en la industria de Defensa y se pueden haber perdido por el camino algunas capacidades tecnológicas que tardarán en ser recuperadas, y es evidente que el componente de creación de empleo en España está muy a flor de piel, no solo de las autoridades industriales del Ministerio de Defensa sino en la práctica totalidad de los componentes de nuestras Fuerzas Armadas. Hemos sufrido tanto en nuestro reciente pasado el azote del paro, saliendo de un oscuro túnel de épocas con 3.000 parados diarios, que mi percepción personal es que, en el nuevo ciclo, nunca como hoy va a tener tanto peso el “made in Spain” y el componente de creación de empleo nacional frente a los requisitos técnicos de los sistemas a adquirir y la experiencia de sistemas similares vendidos por parte de los contratistas. Es hora, por tanto, de diseñar nuevas políticas industriales o modificar las actuales para no cometer los mismos errores del pasado.

Vendrán nuevas inversiones, presumiblemente en secuencia lenta y en menor profundidad de lo deseable, pero, dicho esto, cuando se pasa de los conceptos generales a los hechos reales, es cuando surgen los problemas. ¿Quiénes serán los contratistas de las nuevas inversiones? La lógica dicta que las grandes empresas del sector sean de nuevo las grandes beneficiarias. ¿Y el resto de las industrias del sector que sean excelentes en sus específicas áreas de actuación? La opinión mayoritaria otorga un teórico sitio al sol y una parte de la tarta a estas industrias bajo el paraguas de los grandes, como subcontratistas en sus áreas de especialización. Pero en la mayoría de los casos la responsabilidad directa y real de la creación y el mantenimiento de esos entramados industriales alrededor de un contratista y un Programa de Adquisición recae sobre el propio contratista principal. La Administración y las autoridades industriales del Ministerio de Defensa se limitan a dar indicaciones más o menos vinculantes a cerca de la necesidad de repartir juego al resto de industrias nacionales, surgiendo así los llamados “planes industriales” que los contratistas principales están obligados a incluir en sus propuestas.

Soy consciente de las dificultades de las autoridades encargadas de gestionar los programas y realizar un seguimiento de los mismos durante su ejecución, dada la escasez de medios materiales y humanos con los que se suelen mover estos gestores. Bastante tienen con lidiar el día a día en los programas de su responsabilidad, como para ocuparse de validar los entramados industriales y velar por los intereses o los derechos de las empresas españolas subcontratistas de esos programas. Pero el problema es que no existen herramientas, fuera de una dedicación específica por parte de los gestores de la Administración, para realizar un seguimiento de los planes industriales presentados en la fase de adjudicación por parte del contratista principal.

La responsabilidad de la confección de los “planes industriales” recae, pues, en los contratistas. Pero no seamos ingenuos. Los contratistas, lógicamente, miran por sus intereses económicos, como corresponde a las empresas privadas, maximizando beneficios y siguiendo las instrucciones de sus Consejos de Administración. Para los tenedores de los contratos, sus intereses industriales, la no proliferación de potencial competencia futura e incluso sus buenas o malas relaciones empresariales en base a pasadas experiencias son asuntos a tener en cuenta a la hora de analizar y seleccionar a los subcontratistas, pesando tanto o más que sus capacidades en una u otra tecnología. Adicionalmente, en la mayoría de los casos, los contratistas cierran los precios de los contratos en base a tarifas y recargos auditados por el Grupo de Evaluación de Costes (GEC) de DIGENECO, mientras que los subcontratistas están obligados a negociar con el contratista principal los precios de sus contratos en procesos puramente competitivos. Sin entrar en muchos detalles de los traspasos de los términos y condiciones del contrato principal al subcontrato (“flowndown”) en cuanto a pagos, calendarios y responsabilidades, podremos concluir que las empresas que forman parte de los entramados industriales y fueron en su día incluidas en los planes industriales de un cierto Programa de Adquisición, “disfrutan” de un alto nivel de indefensión por parte de la Administración frente a los contratistas principales.

La Administración, legalmente, no puede imponer subcontratistas, como mucho sugerirlos, y la propia legislación defiende formalmente la capacidad para obrar del contratista principal, ya que suya es la responsabilidad jurídica de la ejecución de los trabajos.

¿Cuál es la solución al control y gestión de la subcontratación? Veamos que pasa en USA, la mayor maquinaria de gestión de industrias de Defensa. En Estados Unidos, las adquisiciones de la Administración se rigen por las FAR, que son lo equivalente a nuestra Ley de Contratos de la Administración Pública, y para el área Defensa por los suplementos DFAR´s (Defense Federal Acquisition Regulations). Cito dos ejemplos de legislación proteccionista del subcontratista de Defensa obtenidos de las DFAR´s. Primer ejemplo: el cierre de precios y condiciones de un subcontratista relevante de un Programa de Adquisición en ese país lo hace la Administración en base a los mismos parámetros que al contratista principal (nº de horas, tarifas horarias y recargos aprobados) evitando así un proceso competitivo en el subcontrato gestionado por el contratista o, en su defecto, que datos sensibles desde el punto de vista comercial del subcontratista sean conocidos por el contratista. Segundo ejemplo: es obligatorio haber pagado al subcontratista para que el contratista pueda facturar a la Administración los trabajos correspondientes. Si en las auditorías que los funcionarios del Gobierno realizan periódicamente a los contratistas se detectan transgresiones a las reglas establecidas, éstos reciben fuertes multas.

Como resumen, y citando el sabio refranero español, “una cosa es predicar y otra, dar trigo”. No basta decir que hay que crear tejido industrial alrededor de un Programa de Adquisición y dejar esa responsabilidad al contratista principal. Es necesario que la Administración se involucre de alguna manera en esa función, al menos, con legislación específica de protección del subcontratista.



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