La viabilidad de la primacía estadounidense

El presupuesto del Pentágono para el año 2016 ha sido de 573.000 millones de dólares, de los que 534.000 corresponden a presupuesto ordinario (93,2%).Para el año fiscal 2017, que comienza el 1 de octubre, la disponibilidad total será de 575.000 millones de los que 60.000 (algo menos de un 9%) serán dotados con el fondo de contingencia para operaciones. La cifra rebaja la petición del presidente que solicitaba un total de 583.000 millones.

En los últimos años el presupuesto del Pentágono ha sido objeto de fuertes debates que han planteado básicamente tres problemas. En primer lugar, la necesidad de ajustarlos a las perspectivas de evolución de las condiciones macroeconómicas, fundamentalmente deuda y déficit públicos. En segundo lugar, el debate en torno a la posición de liderazgo de los Estados Unidos en el mundo. Finalmente, la necesidad de contar con unas previsiones a largo plazo que permitan dotar de estabilidad financiera a las necesidades militares de acuerdo con las consideraciones estratégicas [1].

Los Estados Unidos dedican un 3,3% de su PIB a Defensa frente al 1,4% de los países de la zona euro. Los ciudadanos norteamericanos tienen un PIB per cápita de 53.000 dólares frente a los 31.000 de la zona euro. El gasto en defensa per cápita de un norteamericano es de 1.670 dólares anuales frente a 428 de los europeos. En porcentaje sobre gasto público las inversiones de la defensa en Estados Unidos representan el 15,35%, mientras que en el conjunto de la zona euro es del 4%. En Estados Unidos se plantea si es posible continuar asumiendo un papel de líder mundial y en caso afirmativo, durante cuánto tiempo.

Las necesidades operativas se presentan desde el Pentágono por periodos de cinco años en un documento denominado “FutureYearsDefensePrograms” (FYDP). El último cubre el periodo 2016-2020 y ha sido objeto durante 2015 y 2016 de estudios por parte del Congreso para analizar su viabilidad con las previsiones de evolución económica norteamericanas en el horizonte 2030[2].

Los planes plantean un escenario presupuestario medio de 534.000 millones de dólares anuales hasta 2020. En el periodo 2021-2030 se proponeun incremento para llegar a una media de 565.000 millones anuales. Esas estimaciones podrían incrementarse hasta rondar los 600.000 millones, teniendo en cuenta la experiencia de seguimiento obtenida en los últimos años.

Históricamente el presupuesto de defensa norteamericano pasó de unos 350.000 millones de dólares en 1980 hasta superar los 500.000 en 1985. Desde esa fecha y hasta el año 2000 se fue reduciendo progresivamente, hasta situarse nuevamente en el entorno de los 350.000 millones. Desde 2001 y como consecuencia de los ataques del 11S y de la Global WarAgainstTerrorism el presupuesto experimentó nuevos incrementos hasta llegar a los 600.000 millones en 2010.

Las estimaciones plantean que en el horizonte 2030 el presupuesto de defensa superaría ligeramente el 2% del PIB. De forma contraria a lo que ocurre en Europa esto supone una reducción del esfuerzo norteamericano puesto que el presupuesto de defensa que representaba valores próximos al 6% del PIB entre 1985 y 1990 ha caído progresivamente hasta estabilizarse de promedio en el entorno del 3,5% entre 2000 y 2015.

La experiencia norteamericana muestra que las estimaciones en planeamiento están normalmente por debajo de la realidad. A largo plazo hay que tener en cuenta el coste que tienen determinadas decisiones políticas en términos de política de personal, enseñanza, infraestructura, organización u otras sobre el conjunto de las previsiones puesto que en definitiva afectan a las disponibilidades sobre equipamiento.

El Congreso norteamericano plantea que un buen número de decisiones en el ámbito de la defensa producen efectos que se prolongan en el tiempo y algunas que se toman en el corto plazo pueden afectar las previsiones más allá del periodo cubierto por el actual FYDP. Desde el Congreso se pide analizar en detalle qué decisiones son ineludibles y qué impacto van a tener sobre el esfuerzo global que el país debe realizar en defensa. Debe tenerse en cuenta que algunas decisiones en materia de política de adquisiciones se están demorando para mantener los limites financieros pero se advierte que algunas decisiones no podrán retrasarse indefinidamente.

Entre 2016 y 2020 los planes plantean que el total de efectivos militares se reducirá en 56.000 en 2020, pasando de unas FAS (fuerza activa, reserva y guardia nacional) de 2,127 a 2,071 millones. El cuerpo de Marines y la Fuerza Aérea se mantendrán prácticamente en los niveles actuales, la Navy se incrementará ligeramente y el peso de la reducción (un 70% del total) lo soportará el Army con una reducción de 40.000 efectivos sobre su componente activo que pasará de los 490 a los 450 mil efectivos.

El gasto por soldado entre 1980 y 2001 se duplicó pasando de los 58.000 dólares anuales hasta los 111.000 (dólares 2016). Las necesidades de las operaciones iniciadas en 2001 llevaron a incrementos hasta los 226.000 dólares como valor máximo en 2010. Las previsiones del Pentágono indican unas necesidades de 162.000 dólares por soldado en 2016 con un incremento de 1.500 dólares por año hasta 2030.

El mecanismo de financiación de operaciones de forma adicional al presupuesto base, iniciado en 2001, representó un incremento máximo en el periodo 2008 a 2011 que supuso una financiación total de unos 750.000 millones de dólares. Desde 2012 la disponibilidad de esos fondos ha disminuido hasta una cifra de entre 50 y 60 mil millones de dólares anuales, ligeramente por debajo del 10% anual sobre el total disponible.

Las partidas para política de adquisiciones representan aproximadamente un tercio del total de la financiación disponible. De ellas un 20% para obtención y modernización y un 13% para RDT&E (Research, Development, Test and Evaluation). Las partidas para este último concepto experimentaron un ligero incremento entre 1980 y 1985 para estabilizarse hasta 2001 y experimentar un nuevo incremento alcanzando máximos en 2010. Desde esa fecha han ido disminuyendo hasta los niveles actuales que previsiblemente se mantendrán hasta 2030. Esta misma tendencia y en los mismos periodos se aprecia en las partidas de obtención y modernización de sistemas. Los costes asociados a operaciones y sostenimiento que alcanzaron niveles mínimos en el periodo 1995 - 2000 y máximos entre 2009 y 2012 han experimentado desde esa fecha una tendencia al alza que previsiblemente se mantendrá.

2001

2014

2020

2030

Media 2016-2030

TOTAL presupuesto base

411

506

527

577

555

Operaciones y apoyo

154

196

212

248

226

Obtención y modernización

83

95

110

111

116

RDTE

55

65

63

60

64

Adquisiciones total

138

160

173

171

180

Infraestructura

12

11

7

11

10

Total (1) + (2) + (3)

304

367

392

430

416

Fuente: elaboración propia con datos de US CBO. Datos en miles de millones de dólares 2016.

Nota: la cifra total se refiere a presupuesto ordinario. No se han contabilizado en el cuadro anterior los gastos para operaciones que en 2014 supusieron 84.000 millones de dólares.

Las estimaciones del Pentágono contemplan una tendencia al alza de los costes englobados en el apartado de operaciones y apoyo (adiestramiento y sostenimiento). Este apartado no llegaba aun tercio de los costes totales en 2001 pero en 2030 rozarán el 50%. Esto se debe, sin entrar a considerar otros parámetros externos (costes de petróleo, por ejemplo) a una mayor demanda operativa y al incremento de los costes de sostenimiento de los sistemas.

Los jefes de Estado Mayor han coincidido en sus comparecencias en el Senado en que el mayor reto que tienen a largo plazo son las reducciones presupuestarias en el apartado de operaciones y apoyo que pueden llevar a problemas para mantener los niveles de adiestramiento. Todos han pedido un presupuesto “consistente, sostenido y predecible”[3].

Históricamente las necesidades de adquisición experimentaron un incremento notable entre 1980 y 1985 periodo en el que pasaron de los 125.000 a los casi 250.000 millones. Entre 1985 y 1995 se produjo una disminución hasta los niveles de 1980 para posteriormente experimentar un incremento progresivo hasta los 200.000 millones en 2010. Desde esa fecha las cifras presentan una tendencia estable hasta 2030, aunque a corto y medio plazo se contempla un incremento hasta alcanzar un máximo de 191.000 millones en 2023 para afrontar compromisos de programas en curso. Desde esa fecha la tendencia es a disminuir hasta los 171.000 millones en 2030. Esta cantidad se incrementa en 7.400 millones para operaciones, de los que alrededor de un 15% se destina a nuevas adquisiciones, básicamente para sustituir pérdidas de material en combate o afrontar necesidades sobrevenidas en función de las lecciones de operaciones. El incremento de los créditos de operaciones sobre el total de adquisiciones no supera el 5%. El Congreso norteamericano plantea que los planes de equipamiento no deben depender de créditos adicionales sujetos a criterios de oportunidad política.

En cuanto a reparto por servicios a lo largo del periodo 2016 a 2030 el Ejército recibirá aproximadamente un 13%, la Navy y el Cuerpo de Marines un 34% y la Fuerza Aérea un 38%. El resto será para otras actividades de defensa como la Agencia de Misiles.

El problema a largo plazo es eliminar el impacto de lo que llaman la “bow wave” que básicamente se produce por la necesidad de retrasar adquisiciones para acomodar las necesidades a disponibilidades reales.

Las necesidades se ven influidas por otra parte por los sobrecostes y retrasos surgidos en algunos programas. De los 79 programas principales en curso, 11 tuvieron retrasos o extracostes considerables. Por ejemplo el caso del F35 con un incremento total del coste del programa un 48,3% superior al estimado y un retraso de más de cuatro años. El coste unitario inicial valorado en 80 millones de dólares en 2001, es de casi 140 de acuerdo con la última estimación[4]. En conjunto estos problemas pueden producir unas necesidades adicionales de 13.000 millones anuales en el periodo 21-30 que, de no cubrirse, obligarán a reprogramar o retrasar otras necesidades. Las ineficiencias en la gestión o los retrasos y extracostes tienen impacto directo sobre las necesidades operativas, por lo que desde el Congreso se recomienda plantear requisitos más razonables, el empleo de tecnologías maduras o la modernización de los sistemas existentes para mantener el margen de los programas dentro de las previsiones y no producir desequilibrios en el conjunto de la política de adquisiciones a medio y largo plazo.

[1] Algunas reflexiones recientes sobre estos factores y sobre la reconsideración del papel que a nivel mundial pueden jugar los Estados Unidos en el futuro a corto y medio plazo pueden verse en Thrall, T. Primedagainstprimacy: therestraintconstituency and US foreignpolicy (TheWarontheRocksPodcast, 15 de septiembre);Friedman, B. Restrainedstrategy, Lowermilitarybudgets (TheWarontheRocksPodcast, 7 de septiembre); yPreble, C. y Ruger,W.No more of thesame: theproblemwithprimacy((TheWarontheRocksPodcast, 31 de agosto).

[2]Congress of the USA. Long-TermImplications of the 2016 FutureYearsDefenseProgram. Congressional Budget Office. January 2016.

[3]Global Security Newsletter. 16 de septiembre de 2016.

[4]US GovernmentAccountability Office. DefenseAcquisitions, Assessments of SelectedWeaponPrograms. Marzo 2016.